Sotsiaalministeerium	
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 	29.10.2024 nr 1-12/1224 - 1	

	

	
Alkoholiseaduse muutmise ettepanek		

Pöördume Teie poole ettepanekuga kaaluda alkoholiseaduse muutmist võimaldamaks kohalikule omavalitsusele laiendatud pädevus alkoholi jaemüügil kehtivate nõuete kehtestamiseks eesmärgiga lahendada praktikas tõusetunud järelevalve probleemid.
1.	Nõuded kassaaparaadile 
Alkoholiseaduse (AS) § 44 sätestab, et alkohoolse joogi jaemüük kaupluses ja toitlustusettevõttes on lubatud, kui tegevuskohas asub kassaaparaat, mille kaudu tuleb fikseerida kõik alkohoolse joogi jaemüügil sooritatavad tehingud. AS-s ega muudes õigusaktides ei ole kehtestatud (tehnilisi) nõudeid kassaaparaadile, mille kaudu tuleb fikseerida alkohoolse joogi müük.
AS § 42 lõike 1 punkti 3 alusel ja kooskõlas korrakaitseseaduse (KorS) § 56 lõikega 2 on Tallinna Linnavolikogu 17.09.2020 määrusega nr 14 „Piirangud alkohoolse joogi jaemüügil kohapeal tarbimiseks“ (edaspidi määrus nr 14) kehtestatud piirangud alkohoolse joogi jaemüügile kohapeal tarbimiseks. Määruse § 3 lg 1 alusel on alkohoolse joogi jaemüük Tallinnas kohapeal tarbimiseks keelatud esmaspäevale, teisipäevale, kolmapäevale, neljapäevale ja reedele eelneval ööl kell 02.00-06.00 (p 1) ning laupäevale ja pühapäevale eelneval ööl kell 03.00-07.00 (p 2).
Piirangute kehtestamise eesmärk oli kogukonna huvides tagada avalik kord ja heakord, öörahu ja avalikus kohas viibivate isikute turvalisus, peatada õigusrikkumiste arvu kasv või seda vähendada, parandada rahvatervist ning muuta noorte käitumist ja suhtumist. Tallinna huvides on väärtustada elukeskkonda ja inimesi, tasakaalustada erinevad huvid (ettevõtjad vs elanikud) ja kaitsta Tallinna (vana)linna kui  UNESCO maailmapärandi nimistusse kuuluva turismisihtkoha mainet.
Alkohoolse joogi jaemüügi nõuete täitmise kontrollimiseks, sh määruse nr 14 paragrahvis 3 sätestatud piirangu ajal, oleme järelevalve teostamisel palunud kauplejal esitada nt viimase ostutšeki, millelt nähtuks müüdud kaup (võimalik alkohoolne jook) ja kellaaeg. Alkohoolse joogi müügi kontrollimiseks on palutud näidata ka viimaseid müügitehinguid kassasüsteemi ekraanilt (kui ekraan eksisteerib). Kuna sisulised nõuded kassaaparaadile, sellest saadavale infole ja info salvestamisele puuduvad, on alkohoolse joogi müügifakti tõendamine piirangu kehtivuse ajal praktiliselt võimatu. Kassaaparaadi seadistamine kauplejale meelepärasel viisil võimaldab alkohoolseid jooke müüa ka piirangu kehtivuse ajal (nt  müügifakt ilma kellaajata, kauba nimetus mitteäratuntaval viisil jne). Kauplejatel on kasutusel lugematuid erinevaid kassasüsteeme/rakendusi ja seadmeid, millel on erinevad toimimispõhimõtted ja funktsioonid. Järelevalve teostamisel ei ole ametnikul võimalik olla teadlik kõikide süsteemide ja seadmete tehnilistest võimalustest ning funktsioonidest, mis teeb esitatava info kontrollimise võimatuks. Ei ole harv olukord, kus alkoholi müüvas tegevuskohas on kassasüsteem seadistatud viisil, mis  ei võimalda müügitehingute ajaloole ligi pääseda. Selliseid väiteid ei saa kohapeal objektiivselt kontrollida. Paikvaatlustel on täheldatud, et lisaks kassasüsteemile on kasutusel ka pangaterminal. On olnud juhuseid, kus kauplejal on kassasüsteem seadistatud viisil, et pangakaardiga maksmisel lähevad müügitehingud „Activity“ ehk tegevuse loetellu, kuid „Sales“ ehk müügiloetelus sama tehing puudub. Taolises olukorras kaupleja justkui täidab kehtivat korda ning kannab müügitehingu läbi kassaaparaadi, kuid säilib võimalus tehinguid „peita“ või sobivasse loetellu kanda ja seeläbi kuvatavat teavet manipuleerida. 
Lisaks ostutšeki kohapealsele kontrollimisele on kauplejal palutud esitada kassaaparaadist müügitehingute väljavõte teatud ajavahemikul, millelt nähtuks tehingute sisu ja tegemise aeg. Väljavõtteid on palutud ka sellisel juhul, kui esineb alkoholimüügi kellaajalise piirangu rikkumise kahtlus. Mõningatel juhtudel on kaupleja selgitanud, et väljavõtet ei ole võimalik esitada, kuna kassaaparaat ei võimalda sellist aruannet koondada. Kui kaupleja on väljavõtte ka edastanud, siis väljavõte on tavapäraselt dokumendiformaadis, mis on samuti redigeeritav, võimaldades esitatavaid andmeid muuta. 
Tuginedes järelevalve praktikale on praeguseks selge, et öises Tallinnas olemasolevate meetmetega alkoholi jaemüügile kehtivate piirangute täitmise kontrollimine ei ole võimalik põhjusel, et puuduvad nõuded kassaaparaadile. On ka teada, et määruse nr 14 paragrahvis 3 sätestatud keelust paljudel juhtudel kinni ei peeta ning kauplejate süüdimatu hoiak kehtiva piirangu osas süveneb.
Tõhusa ja eesmärgipärase järelevalve teostamiseks alkohoolse joogi jaemüügil kehtivate nõuete täitmise kontrollimiseks peame vajalikuks järgmisi samme:
 - kehtestada alkoholiseaduses sisulised (tehnilised) nõuded kassaaparaadile viisil, et oleks tagatud adekvaatne ja mittemanipuleeritav teave müüdud alkohoolse joogi ja müügitehingu kellaaja kohta;
 - täiendada alkoholiseadust nõudega, mis seaks ettevõtjale, kes soovib müüa alkoholi, seada kohustus sellise kassasüsteemi olemasoluks, milles kajastub teave müüdud alkohoolse joogi kohta ja millel on reaalajaga seotud ajatempel või muu tehniline lahendus, mis võimaldab andmeid (st müügitehinguid) muutmatul kujul kontrollida. 
2. Kohaliku omavalitsuse volikogu pädevuse laiendamine alkohoolse joogi jaemüügil kitsenduse kehtestamiseks – nõuded kassaaparaadile
Kui riigi tasandil kassaaparaadile sisuliste nõuete kehtestamist võimalikuks ei peeta, palume, et AS § 42 lg 1 punkti 1 (või alternatiivselt § 44) sõnastust täiendatakse kohaliku omavalitsuse volitusega nende nõuete kehtestamiseks.
AS § 42 lg 1 punkti 1 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu oma haldusterritooriumil kehtestada alkohoolse joogi jaemüügil lisaks käesoleva seaduse §-des 40 ja 41 nimetatule sortimenti, müügikohti ja müügivormi puudutavad kitsendused. Kehtiva volitusnormi kohaselt ei võimalda ükski eeltoodud piiranguliik kehtestada täiendavaid nõudeid kassaaparaadile. 
Kuigi AS paragrahvis 44 on kehtestatud kassaaparaadi olemasolu ja kasutamise nõue alkohoolse joogi jaemüügil, siis tuginedes järelevalve praktikale saab väita, et ilma sisuliste nõueteta kassaaparaadile on AS paragrahv 44 ebapiisav.
Tõhusama järelevalve tagamiseks teeme ettepaneku kaaluda AS § 42 lg 1 punkti 1 sõnastuse täiendamist, lisades lause lõppu sõnad „ja nõuded kassaaparaadile“. 
AS § 42 lg 1 punkti 1 (või alternatiivselt § 44) täienduse kaudu tagatakse kohalikule omavalitsusele võimalus tõhusalt kontrollida alkohoolse joogile jaemüügile kehtestatud nõuete täitmist ja piirata alkohoolse joogi kättesaadavust. 
3. Kontrolltehing
Alkohoolse joogi jaemüügile seatud nõuete täitmise üle järelevalve teostamist komplitseerib asjaolu, et omavalitsusel puudub kontrolltehingu tegemise pädevus (AS § 521 lg 2 kohaselt on see vaid AS § 47 lg 2-4 sätestatud nõuete täitmise üle - ehk alaealiste puhul)
Kontrolltehingut on võimalik kasutada olukorras, kui järelevalve teostamine riikliku järelevalve erimeetmega ei ole võimalik või on oluliselt raskendatud. Tallinnas kehtiva alkoholimüügi piirangu kontrollimisel tehakse öisel ajal paikvaatlusi rahvarohketes müügikohtades, kus üldjuhul viibivad alkoholi tarbinud inimesed. Sellises olustikus üld- ja erimeetmete kasutamine on raskendatud. Näiteks KorS § 49 sätestatud vallasasja läbivaatuse kaudu saab tutvuda kassasüsteemiga, kuid järelevalve teostajal ei pruugi olla kõiki vajalikke tehnilisi teadmisi, et erinevatest kassaaparaatidest vajalikku infot leida. KorS § 30 annab erimeetmena õiguse müügikohas isikut peatada ja küsitleda, kui on alust arvata, et isikul on mh ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks vajalikke andmeid. Öise alkoholimüügi piirangu kontrollimise kontekstis on selle meetme kasutamine raskendatud – menetluse läbiviimisele ei aita kaasa klientide joobeseisund ega ka valmidus ütlusi anda. 
Kuna öisel ajal järelevalve teostamine nõuab vajalike enesekaitsevahendite olemasolu ja kasutusoskust ning teadmist konfliktsituatsioonides eneseohutuse tagamiseks, siis turvalisuse kaalutlusel öisel ajal teostab Tallinna linnas alkohoolse joogi müügi suhtes järelevalvet Tallinna Munitsipaalpolitsei Amet koos Tallinna Strateegiakeskusega. On selge, et munitsipaalpolitseiniku vormis ametniku sisenemisel müügikohta õigusrikkumised lõppevad. Rikkumiste ärahoidmine pelgalt ametnike kohalolu abil ei ole aga jätkusuutlik tegevus ning selleks napib ka ressursse. Ka juhul kui järelevalve teostaja oleks ainult Tallinna Strateegiakeskus, peavad ametnikud ennast menetlustoimingu tegemisel kauplejale tutvustama (KorS § 11 lg 1), mis muudab rikkumise tuvastamise võimatuks. Teabe kogumine ja keelatud müügi tuvastamine ennast tutvustamata liigitub varjatud jälitustegevuseks, mille õigus kohalikul omavalitsusel puudub. 
Haldusmenetluse üheks põhimõtteks on, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt. KorS § 11 lõike 1 järgi tuleb järelevalve meedet kohaldaval ametiisikul ennast esitleda arusaadavalt isikule, kelle suhtes ta kavatseb meedet kohaldada, esitades isiku soovil oma pädevust tõendava dokumendi (ametitõendi). Sellest tulenevalt ei näe seadus ette võimalust, et kontrolliv ametnik jälgib tegevuskohas toimuvat ennast esitlemata. Järelikult peaks kauplejale ennast tutvustanud ametnik seejärel võimalikku rikkumist ootama jääma, istudes teenindusletile võimalikult lähedale, et rikkumise fakti kohta tõendeid (salvestised, tunnistajad jm) koguda. Kuna iga rikkumise tuvastamine on raskendatud ning sõltub pigem „õigel ajal baarileti juurde jõudmisest“ kui muudest faktoritest, siis see omakorda tõstab tõendamiskoormust, et korduvate rikkumiste korral jõutaks ka ettekirjutuseni. 
Kui järelevalve menetluses korduvate paikvaatluste käigus isegi õnnestub tuvastada alkohoolse joogi jaemüügi piirangu jätkuv rikkumine ja kauplejale tehakse ettekirjutus rikkumise lõpetamiseks, siis ettekirjutuses antud kohustuse täitmise kontrollimiseks on taas vaja tuvastada rikkumise faktilised asjaolud. Sama toimingut tuleks rikkumiste tuvastamiseks ja alkoholi kättesaadavuse piiramiseks korrata regulaarselt ning kümnetes müügikohtades. On ilmne, et selline menetlusviis ei saagi olla tulemuslik ega jätkusuutlik.  
Seega, eesmärgipärase ja efektiivse järelevalve teostamiseks alkohoolse joogi jaemüügile kehtestatud piirangutest kinnipidamiseks ja võimalike rikkumiste tuvastamiseks, on vajalik laiendada kohaliku omavalitsuse pädevust kontrolltehingute tegemisel. Kehtiv seadus võimaldab kohalikul omavalitsusel teha kontrolltehinguid vaid AS § 521 lg 2 alusel (ainult alaealiste puhul), kuid oluline on seda laiendada ka AS § 49 lõikele 4.

	
Lugupidamisega	

	
	
(allkirjastatud digitaalselt)	
Jevgeni Ossinovski	
linnapea

	

Birgit Valgus
6404228 birgit.valgus@tallinnlv.ee