Välisministri 12. detsembri 2015 määruse nr 9 “Tagasipöördumistunnistuse ja tagasipöördumise loa väljaandmise tähtajad ning tagasipöördumistunnistuse ja tagasipöördumise loa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu“ muutmise määruse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus 
Riigikogu menetluses on isikut tõendavate dokumentide seaduse § 111 muutmise seaduse eelnõu (256 SE; edaspidi ITDSi muutmise eelnõu), millega luuakse võimalus tagasipöördumistunnistuse (edaspidi TPT) ja tagasipöördumise loa (edaspidi TPL) taotlemisel kontrollida taotleja isikusamasust videosilla vahendusel. Eelnõu jõustumisel on vajalik  muuta välisministri 28. detsembri 2015. a määrust nr 9 „Tagasipöördumistunnistuse ja tagasipöördumise loa väljaandmise tähtajad ning tagasipöördumistunnistuse ja tagasipöördumise loa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu“ (edaspidi määrus). Muudatustega lisatakse määrusesse sätted, mis täpsustavad TPT ja TPLi taotluse esitamist elektrooniliselt ning isikusamasuse kontrollimist videosilla vahendusel. 

Määruse eelnõu ja seletuskirja on koostanud Välisministeeriumi konsulaarosakonna 2. büroo (konsulaarabi büroo) nõunik Tiina Kallasmaa (637 7446; tiina.kallasmaa@mfa.ee) ja juriidilise osakonna 3. büroo (riigisisese õiguse büroo) jurist Perit Soininen (637 7421; perit.soininen@mfa.ee).

2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs 
Eelnõuga tehakse määruses kaks muudatust. 

Eelnõu punktiga 1 muudetakse määruse § 2 lõiget 2. Kehtiva õiguse alusel on isik TPT ja TPLi taotlemiseks kohustatud pöörduma välisesindusse isiklikult. ITDSi muutmise eelnõu jõustumisel tekib võimalus taotleja isikusamasuse kontrollimiseks videosilla vahendusel, mis võimaldab dokumenti taotleda isiklikult välisesindusse pöördumata. Määruse § 2 lõike 2 kohaselt tuleb TPT ja TPLi taotlus omakäeliselt allkirjastada. Muudatusega täpsustatakse, et erisused sellest üldreeglist on sätestatud määruse §-des 3 ja 31.

Eelnõu punktiga 2 lisatakse määrusesse § 31 TPT ja TPLi taotluse elektroonilise esitamise kohta. Taotluse võib esitada elektrooniliselt ja seda ei pea allkirjastama, kui taotluse esitamisel kontrollitakse taotleja isikusamasust videosilla vahendusel. Isikusamasuse kontrollimisel videosilla vahendusel kontrollib konsulaarametnik isiku elulisust (inglise keeles liveliness) reaalajas, st palub isikul videosilla ajal midagi teha (nt pöörata end küljega, lehvitada käega vms), mida pole võimalik enne videona valmis monteerida. 
Konsulaarametnikule jääb võimalus otsustada, et videosilla vahendusel ei ole võimalik taotleja isikusamasust kontrollida vajaliku riist- ja tarkvara ning internetiühenduse ebapiisava kvaliteedi, isiku isikusamasuse kahtluse või muu mõjuva asjaolu tõttu. Sel juhul võib konsulaarametnik korraldada uue kohtumise videosilla vahendusel või keelduda TPT või TPLi väljastamisest.

3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele 
Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. 

4. Määruse mõjud 
TPT ja TPLi taotlemisel videosilla vahendusel isikusamasuse kontrollimise mõjud on hinnatud ITDSi muutmise eelnõu ettevalmistamise käigus. Mõjude hinnanguga saab tutvuda ITDSi muutmise eelnõu seletuskirjas. Eelnõuga ei kaasne sihtrühmadele täiendavaid mõjusid.

4.1. Sihtrühm: TPTd ja TPLi vajavad Eesti kodanikud ja määratlemata kodakondsusega isikud
Sihtrühma moodustavad eelkõige isikud, kes reisivad nendesse riikidesse, kus ei ole ühtegi ELi liikmesriigi saatkonda, ja kes kaotavad seal oma passi või kelle pass hävib, muutub kasutuskõlbmatuks või aegub. Kuna videosilla vahendusel isikusamasuse kontrollimine ei ole piiratud üksnes eelmainitud riikidega, tuleb sihtrühma suurust määratleda välisriikidesse reisivate Eesti elanike arvuga, kes kaotavad seal oma passi või kelle pass hävib, muutub kasutuskõlbmatuks või aegub. TPT ja TPLi taotlejaid on aastas umbes 700–800.

Mõjuvaldkond – mõju riigikaitsele ja välissuhetele
Mõju Eesti kodanike ja määratlemata kodakondsusega isikute kaitsele välisriigis

Eelnõuga kavandatav muudatus ei tekita sihtrühmale uusi kohustusi ega ole ette näha, et see põhjustaks sihtrühmale kohanemisraskusi. Seega võib mõju ulatust pidada väikeseks. Isiku videosilla teel tuvastamine on Eestis praeguseks juba levinud praktika, millega tegelevad notarid alates jaanuarist 2020, mil käivitus kaugtõestamise teenus.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna eelnõu puudutab isikuid vaid juhul, kui nad on välisriigis kaotanud oma passi või see on hävinud, muutunud kasutuskõlbmatuks või aegunud ja nad vajavad TPTd või TPLi Eestisse naasmiseks. Eeldatavasti ei puutu sihtrühm eelnõuga tehtavate muudatustega kokku reeglipäraselt ega tihti, pigem toimub see harva.

Andmekaitsega seonduvad riskid ei erine videosilla teel tuvastamise puhul tavapärasest kehtiva õiguse alusel toimuva isiku tuvastamise riskidest, sest kogutakse samasuguseid ja samadest allikatest isikuandmeid nagu füüsilisel kohtumisel ning erinevus seisneb üksnes selles, et isik tuvastatakse videosilla vahendusel.

Määruse rakendamisega kaasneb positiivne mõju välisriigis abivajavale isikule, kellel on võimalik saada Eestisse naasmiseks vajalik dokument ilma Eesti välisesindusse või aukonsulaati kohale minemata. ITDSi muutmise eelnõu ja eelnõu rakendumisel on esimest korda võimalik riikides, kus ei ole kohapeal ühegi ELi riigi (sh Eesti) välisesindust, isikut tuvastada ning TPT-d ja TPLi väljastada. See tagab nendele isikutele esmase konsulaarkaitse, mis praegu täielikult puudub.

Kui TPT ja TPLi väljastamisel kasutatakse videosilla vahendusel tuvastamist, jääb isikul ära sõidu- ja ajakulu, mis kaasneks isiku asukohast lähima välisesinduse või aukonsulaadini jõudmiseks.

Videosilla vahendusel toimuv isikusamasuse kontrollimise ja taotluse elektrooniliselt esitamise võimalus, mis lisandub tavapärasele isiku tuvastamisele välisesinduses, on sihtrühmale positiivse mõjuga, pakkudes alternatiivset võimalust TPT ja TPLi saamiseks, kui välisesindusse ei ole võimalik reisidokumendi puudumise tõttu kohale minna või see on vahemaa tõttu isikule liigselt koormav. Negatiivsete mõjude avaldumise risk on väike.

Mõjuvaldkond – infotehnoloogia ja infoühiskond
Mõju elektroonilisele sidele ja teenustele

Videosilla vahendusel isikusamasuse kontrollimise ja taotluse elektrooniliselt esitamise võimalus  muudab TPT ja TPLi väljastamise teenuse kättesaadavamaks ning sel on sihtrühmale positiivne mõju. Mõju ei saa pidada oluliseks, sest selle ulatus, sagedus ja ebasoovitavate mõjude avaldumise risk on väike.

4.2. Sihtrühm: Välisministeeriumi konsulaarametnikud
Sihtrühma moodustavad Välisministeeriumi konsulaarametnikud, keda on umbes 45.

Mõjuvaldkond – riigivalitsemine
Mõju valitsusasutuse töökorraldusele

Sihtrühma senine toimimine ei muutu plaanitava muudatuse jõustumisel ulatuslikult. Töökoormus jääb konsulaarametnikele üldjoontes samaks, kuna TPT ja TPLi menetlusprotseduurid olulisel määral ei muutu.

Videosilla vahendusel isikusamasuse kontrollimisega kaasneb potentsiaalne aja ja kulude kokkuhoid üksikjuhtumite lahendamisel. Kui praegu tuleks mõnes riigis, kus puudub nii Eesti kui ELi liikmesriigi välisesindus, viibivale taotlejale TPT või TPLi kättetoimetamiseks lähetada vastavasse riiki konsulaarametnik ning kõik tema sõiduga seotud lähetuskulud tuleb kanda Välisministeeriumil, siis videosilla vahendusel tuvastamise korral hoitakse kokku nii konsulaarametniku lähetuskulud kui säästetakse ka tema tööaega.

Mõju avaldumise sagedus sihtrühmale on esialgu väike. Edaspidi võib mõju avaldumise sagedus mõnevõrra kasvada, kui teave videosilla teel tuvastamise võimalusest levib ja muutub isikutele harjumuspärasemaks.

Mõju valitsuse töökorraldusele ei saa eeltoodut arvestades pidada oluliseks.

Mõjuvaldkond – infotehnoloogia ja infoühiskond
Mõju e-riigile

Videosilla vahendusel isikusamasuse kontrollimise võimalus avaldab positiivset mõju e-riigi mainele. Lahendus ei mõjuta riigi infosüsteeme ega e-teenuseid. Mõju avaldumise sagedus ja ebasoovitavate mõjude avaldumise risk on väike. Seega ei saa mõju e-riigile pidada oluliseks.

5. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja määruse rakendamise eeldatavad tulud 
Eelnõu rakendamine toob kaasa lisakulutusi konsulaarametniku ametitoimingute ja diplomaatiliste passide andmekogu (edaspidi Consul) arendusvajadusest lähtuvalt. Videosilla vahendusel toimuvat ühendust kasutavad ainult konsulaarametnikud välisesindustes, seda teenust aukonsulid ei paku. Sellest tulenevalt on vajalik Consulis luua eraldi andmeväli märke tegemiseks videosilla kasutamise kohta konsulaarametniku poolt registreeritavas TPT ja TPLi toimingus. Lisaks tuleb statistikamoodulis luua võimalus otsida ja kuvada videosilla vahendusel menetletud TPT-de ja TPLide kohta. Arendustööde maksumus 900 eurot on kaetud Välisministeeriumi eelarvest. 

Videosilla vahendusel isikusamasuse kontrollimine toimub Välisministeeriumis kasutusel oleva videokonverentsitarkvara kaudu, mille turvalisus vastab OWASP ASVSi standardile (Open Worldwide Application Security Project Application Security Verification Standard), ja nõuetekohaselt sertifitseeritud kolmas isik kontrollib seda vastavust kord aastas. Tarkvara on soetatud Välisministeeriumile, sh välisesindustele, ning selle litsentsitasu ei sõltu kasutuskordadest, mistõttu sellega täiendavat kulu ei kaasne.

Eelnõu rakendamine ei too kaasa täiendavaid tulusid, sest riigilõivud TPT ja TPL väljastamisel ei muutu. 
6. Määruse jõustumine 
Määrus jõustub üldises korras ehk haldusmenetluse seaduse § 93 lõikes 2 ettenähtud tingimustel kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist.

7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon 
Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks Siseministeeriumile.

Margus Tsahkna
Välisminister