Vabariigi Valitsuse korralduse
	„Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava 2016–2030 heakskiitmine”
	eelnõu seletuskiri 

1. Sissejuhatus

Vabariigi Valitsuse seaduse § 61 järgi on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas loodusvarade kasutamise, kaitse, taastootmise ja arvestamise korraldamine ning asjaomaste õigusaktide eelnõude koostamine.

Põlevkivi kasutamise riiklik arengukava 2016–2030 (edaspidi Põlevkivi arengukava või arengukava) on valdkonna arengukava ja koostatakse kui strateegiline dokument riigieelarve seaduse alusel. Maapõueseaduse järgi kinnitab Põlevkivi arengukava Riigikogu.

Vabariigi Valitsuse 04. aprillil 2013 jõustunud korraldusega nr 138 „„Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava 2016–2030“ koostamise ettepaneku heakskiitmine“ (RT III, 09.04.2013, 1) on arengukava koostamise eest vastutavaks määratud Keskkonnaministeerium (KKM) ja arengukava väljatöötamises osalevateks ministeeriumiteks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM), Sotsiaalministeerium (SoM), Rahandusministeerium (RaM), Siseministeerium (SM), Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) ning Riigikantselei.

KKM tellis 2012. aastal Põlevkivi arengukava koostamiseks uurimistöö ”Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava 2016–2030 koostamiseks vajalike andmete analüüs" (edaspidi 2012. a uurimistöö või uurimistöö). Riigihanke korras valiti uurimistöö tegijaks ühispakkujad                OÜ Inseneribüroo STEIGER, aktsiaselts MAVES, Baltic Energy Partners OÜ, Sihtasutus Säästva Eesti Instituut ja Stockholmi Keskkonnainstituudi Tallinna Keskus, kelle volitatud esindajaks oli OÜ Inseneribüroo STEIGER.

Eespool nimetatud 2012. aasta uurimistöös on antud ülevaade põlevkivi kaevandamisest, kasutamisest, ekspordist ja impordist ning kaevandamisjäätmete tekkest ajavahemikus 2007–2011. Hinnatud on Põlevkivi arengukava koostamiseks vajalikke uurimissuundasid ja analüüsitud põlevkivi kaevandamise ja kasutamise võimalikke tulevikustsenaariume. Uurimistöös on kirjeldatud ka põlevkivi kaevandamise ja kasutamisega seotud hüdrogeoloogilisi ning sotsiaalseid probleeme ja õigusaktidega põlevkivisektorile seatud piiranguid. Töö tulemuste põhjal on esitatud ettepanekuid ja soovitusi õigusaktide muutmiseks ning Põlevkivi arengukava koostamiseks.

Põlevkivi arengukava koostamiseks kutsus keskkonnaminister kokku töörühma, kuhu kaasati eksperte KKMi haldusalast, ülikoolidest, teistest ministeeriumitest ja eri huvigruppidest. Töörühma juhib maapõue osakonna juhataja Maris Saarsalu.

Põlevkivi arengukava koostamise nõustamiseks moodustas keskkonnaminister komisjoni, kelle ülesanne on erinevate seisukohtade ja probleemide analüüsimine ning töörühma konsulteerimine ja nõustamine, samuti liikmete kaudu avalikkuse kaasamine ja arengukava koostajatele ettepanekute esitamine. Komisjoni juhib KKMi asekantsler Ado Lõhmus.

Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (edaspidi KeHJS) alusel algatas keskkonnaminister 30. mai 2013. a käskkirjaga nr 557 Põlevkivi arengukava keskkonnamõju strateegilise hindamise (edaspidi KSH), tuginedes KeHJSi § 33 lõikele 1, § 34 lõikele 1 ning § 35 lõigetele 1, 2 ja 5. KSH algatamisest teavitati 06.06.2013 ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded ja 11.06.2013 üleriigilises ajalehes Postimees. Kirjalik teade saadeti KeHJSi § 33 lõikes 6 nimetatud organisatsioonidele 10.06.2013.

Riigihanke põhjal valiti KSH tegijaks AS MAVES ja tulemused avalikustati KeHJSis sätestatud korras. Kõigil asjast huvitatud isikutel oli võimalik KSH tulemustega tutvuda ja vastuväiteid esitada.

KSH programmi avalikustamise teade avaldati 20.12.2013 väljaandes Ametlikud Teadaanded ja üleriigilises ajalehes Postimees. Teade avaldati ka Keskkonnaministeeriumi veebilehel. Programmi avalik väljapanek kestis 20.12.2013–15.01.2014. KSH programmi kohta laekus ettepanekuid 28lt isikult. KSH ekspert AS MAVES vastas kirjadele 26.03.2014. KSH programmi avalik arutelu toimus 15.01.2014 Keskkonnaministeeriumis. Avalikul arutelul anti ülevaade kavandamistegevusest ja KSH programmist, samuti laekunud ettepanekutest. Arutelul esitatud küsimustele vastati kohapeal suuliselt. KSH programmi kiitis Keskkonnaamet heaks 06.05.2014. a kirjaga nr 6-8/14/8260-3.

KSH aruande valmimisest, avalikust väljapanekust ja avalikust arutelust ilmus teade väljaandes Ametlikud Teadaanded ja ajalehes Postimees 27.10.2014. KSH aruande avalik arutelu toimus 19.11.2014 Keskkonnaministeeriumis. KSH avalikul arutelul oli 28 osavõtjat. Põlevkivi arengukava eelnõu ning KSH aruandega oli võimalik tutvuda ajavahemikul 27.10.–19.11.2014 Keskkonnaministeeriumis. KSH aruanne on esitatud heakskiitmiseks Keskkonnaametile.

Põlevkivi arengukava on koostatud avaliku protsessi käigus, info töörühma ja nõuandva komisjoni töö tulemustest ning KSHst on esitatud Keskkonnaministeeriumi kodulehel http://www.envir.ee/et/polevkivi-kasutamise-riikliku-arengukava-2016-2030-koostamine.

Põlevkivi arengukava eelnõu ja seletuskirja keeletoimetaja oli KKMi õigusosakonna peaspetsialist Enel Ormus. Seletuskirja koostas KKMi maapõue osakonna peaspetsialist        Janne Tamm (tel 626 2980).

1. Eelnõu eesmärk ja mõju

Põlevkivi arengukava üldeesmärk on tagada põlevkivi võimalikult keskkonnasäästlik ja majanduslikult efektiivne kaevandamine ning kasutamine, kindlustades põlevkivitööstuse jätkusuutliku arengu ja varustatuse põlevkivivaruga, ning negatiivse keskkonnamõju vähendamine. 

Vajadus Põlevkivi arengukava koostamiseks tuleneb maapõueseadusest ja säästva arengu seadusest. „Põlevkivi kasutamise riiklikus arengukavas 2008–2015“ on kavandatud arengukava elluviimise järgmine etapp aastateks 2016–2030.

Põlevkivi arengukava üldeesmärk on kooskõlas koostatava „Eesti energiamajanduse riikliku arengukavaga aastani 2030“ (edaspidi ENMAK). Põlevkivielektri tootmisel tuleb Euroopa Liidu pikaajaliste kliima- ja energiapoliitika eesmärkide järgi vähendada põlevkivi otsepõletustehnoloogia osatähtsust elektritootmises ning arendada põlevkiviõli tootmist. Prognoositava õlitootmise mahu kasvuga suureneb ka uttegaasist elektrienergia tootmine. Põlevkivi kaevandamise ja kasutamise suunamine säästlikkusele, keskkonnahoiule ja efektiivsuse tõstmisele eeldab Põlevkivi arengukavas vajalike meetmete kavandamist ja rakendamist, mis peab põhinema ministeeriumite, ettevõtete ja kõrgkoolide koostööle.

Põlevkivi arengukavas analüüsitakse põhjalikult praegust põlevkivitööstuse olukorda ning tuuakse esile lahendamist vajavad probleemid. Põlevkivi on kasutatud pika perioodi vältel peamise primaarenergia toormena ning see on taganud Eesti energeetilise sõltumatuse, mistõttu teised põlevkivi kasutusvaldkonnad on siiani jäänud tahaplaanile. Elektrituru täieliku avamisega 2013. aasta jaanuarist muutus olukord energeetilise sõltumatuse tagamise vajaduse ning põlevkivist elektrienergia tootmise vajaduse osas. Eesti põlevkivi kasutamise perspektiivi selgitamiseks on analüüsitud põlevkivitööstust tervikuna ning kavandatud meetmed põlevkivi kasutamise efektiivsuse tõstmiseks nii lühemas perspektiivis kui ka kaevandamise planeerimiseks pikemas perspektiivis. Tuleb leida võimalused põlevkivi maksimaalseks väärindamiseks põlevkivitööstuses.

Põlevkivi kasutamisega seotud keskkonna-, majandus- ja maksuküsimused, samuti praegused ja kavandatavad investeeringute toetused on eri institutsioonide haldusalas. Põlevkivi arengukavas ja selle juurde kuuluvas KSH aruandes käsitletakse põlevkivisektoris juba praegu rakendatud meetmete ja edaspidiseks kavandatavate meetmete mõju koos, et hinnata, milliseid täiendavaid abinõusid ja vahendeid vajab põlevkivisektor aastani 2030.

	2. Eelnõu strateegilised eesmärgid, meetmed ja tegevus

Riigi põlevkivi kaevandamise ja kasutamise strateegias on määratletud riigi huvi ja selle elluviimise strateegia aastani 2030.

Riigi huvi on põlevkivi kui rahvusliku rikkuse efektiivne ja säästlik kasutamine ning põlevkivisektori jätkusuutliku arengu tagamine. Riigi huvi teostamisel tuleb arvestada keskkonnakaitse, majanduse, julgeoleku, sotsiaalseid ja demograafilisi (sh regionaalseid) eesmärke ning riske.

Põlevkivi arengukava üldeesmärgist ja riigi huvi määratlusest tuleneb kolm strateegilist eesmärki:
1.	Põlevkivi kaevandamise efektiivsuse tõstmine ja negatiivse keskkonnamõju vähendamine.
2.	Põlevkivi kasutamise efektiivsuse tõstmine ja negatiivse keskkonnamõju vähendamine.
3.	Põlevkivialase haridus- ja teadustegevuse arendamine.

	Põlevkivi arengukava strateegiliste eesmärkide täitmine seisneb põlevkivi võimalikult keskkonnasäästlikus ja majanduslikult efektiivses kaevandamises ning kasutamises, kindlustades samas põlevkivitööstuse varustamise põlevkivivaruga ja vähendades või leevendades kaasnevat negatiivset keskkonnamõju. KSH aruandes esitatud järelduste põhjal on Põlevkivi arengukavas kavandatud põlevkivi kaevandamise aastamääraks ka edaspidi 20 mln t. Arenguava mõjunäitajate tulemusi analüüsitakse iga viieaastase perioodi järel, et teadvustada muutusi tehnoloogiates, turuolukorras, keskkonnanõuetes ja ilmnenud keskkonnamõjus. Kaevandamiseks lubatud aastamäära suurendamine on võimalik ainult juhul, kui selle vajaduse aluseks on reaalne turusituatsioon ja kui ei teki vastuolu keskkonnanõuetega.
	
	Seega mõjutab Põlevkivi arengukavas planeeritud meetmete elluviimine positiivselt nii loodus- kui ka majanduskeskkonda.

Esimese strateegilise eesmärgi täitmist tuleb alustada põlevkivi kaevandamise pikaajalisest planeerimisest, lähtudes nii maardla eri piirkondade kaevandamistundlikkuse kategooriast kui ka kaasnevatest maavaradest. Seega eeldab põlevkivi säästlik kaevandamine kaevandamist võimaldavate tingimustega eelispiirkondade määramist. Lisaks on vaja, et kaevandamistehnoloogia arendamise tulemusena väheneb põlevkivi kadu allmaakaevandamisel.

Oluline meede esimese eesmärgi saavutamisel on põlevkivi kaevandamisega kaasneva looduskeskkonnale ja veevarustusele avalduva negatiivse mõju vähendamine. Selleks on kavandatud luua hüdrogeoloogiline mudel, mille abil saab prognoosida põhjaveetaset ja kvaliteeti ning leida lahendus põlevkivi kaevandamisest mõjutatud piirkonna põhjavee seisundi parandamiseks. Põhjaveetaseme muutusest tingitud negatiivse keskkonnamõju vähendamise leevendusmeetmeted aitavad ära hoida eelkõige põhjaveest sõltuva looduse kahjustamist. Arengukavas on ette nähtud ka veevarustuse tagamine kaevandamisest mõjutatud piirkonna elanikele ning nende varustamine nõuetekohase joogiveega (tegevus on seotud veemajanduskavadega).

Pärast kaevandamist alade korrastamise kvaliteedi parandamiseks on Põlevkivi arengukavas planeeritud korrastatud karjäärialade inventeerimine (sh seireandmete analüüs), mille käigus selgitatakse, kas korrastamisnõudeid on vaja täiustada või muuta. Tähtis on korrastatud ala sobivus ümbritseva maastikuga.

Põlevkivi kaevandamisest tingitud jääkreostuse mõju ja pärandmõju leevendamise meetmel on suur tähtsus põlevkivitööstuse arendamisele Ida–Virumaal. Põlevkivi varasemast kasutamisest tänapäevani säilinud jääkreostus on looduses näha ulatuslike saastunud pinnase ja põhjaveega aladena, kus keskkonnamõju on põhjalikult analüüsitud KSH aruandes, mis soovitab alustada Purtse jõe valgala ja Kukruse põlenud aherainemäe korrastamisest. See vähendab ohtlike ainete sisaldust pinnases, õhus ning põhjavees ja parandab keskkonna üldist seisundit. 

Teise strateegilise eesmärgi täitmise meetmed on põlevkivi kasutamise efektiivsuse tõstmine, põlevkivi kasutamisest tingitud negatiivse keskkonnamõju vähendamine ja ühiskonnale avalduva mõju (mõju inimese tervisele ja sotsiaalse mõju) leevendamine.

Põlevkivi kasutamise efektiivsuse tõstmine eeldab parima võimaliku tehnika arendamist ja rakendamist, mis piirab saasteainete heidet, suurendab ressursisäästlikkust, vähendab tekkivate jäätmete hulka ja suurendab jäätmete taaskasutamist. See kõik pikendab omakorda põlevkivi kasutamise väärtusahelat ja parandab põlevkiviressursi maksimaalset kasutamist. Põlevkivitööstuse negatiivse keskkonnamõju vähendamist tuleb alustada välisõhule ja veekeskkonnale ohtlike ainete allikate uurimisega ning nende mõju analüüsimisega. Uuringu tulemuste põhjal saab täpsustada keskkonnalubades seatavaid nõudeid ja selle kaudu vähendada ohtu inimese tervisele ning elusloodusele. Jääkreostuskollete ohutumaks muutmine vähendab ohtlike ainete sattumist pinna- ja põhjavette.

Põlevkivisektorit mõjutavate otsuste tegemisel tuleb arvestada mõju piirkonna elanikele ja nende tööhõivele. Elanikkonda tuleb aegsasti teavitada ettevõtete tegevusest kaevandamisel, tekitatud keskkonnakahju leevendamisel ning kaevandatud alade korrastamisel. Olulise tähtsusega on negatiivse sotsiaalse ja tervisemõju uuringud. Tervisenäitajate jälgimise tulemuste alusel saab riik vajaduse korral kavandada riigiüleseid tervisesüsteemi arendusi (sh tervishoiu edendamise meetmeid).

Kolmas strateegiline eesmärk käsitleb põlevkivialase haridus- ja teadustegevuse arendamist ning õppetööd. Põlevkivi arengukavas on planeeritud viia põlevkivivaldkonna teadus- ja arendustegevus programmilisele alusele, et toetada põlevkivi kui riigile kuuluva ressurssi efektiivsema ja keskkonnahoidlikuma kasutamise tehnoloogia arendamist. Uurimisteemad käsitlevad põlevkivi kaevandamist, energia-, õli- ja tsemenditootmist ning põlevkivikeemiat – seega kogu põlevkivisektori tegevust. Põlevkivialaste uuringute rahastamine on kavandatud Keskkonnaministeeriumi ressursitõhususe programmist, nutika spetsialiseerumise riiklikust programmist, ENMAKi TA programmist ja KIKi keskkonnaprogrammist.

Jätkusuutliku põlevkivitööstuse arengu tagamiseks tuleb pidevalt ette valmistada omal alal pädevaid spetsialiste ja tippspetsialiste. Kõrgkoolide õppekavasid tuleb täiendada ja uuendada spetsiifiliste põlevkivi kaevandamise ja kasutamise ning nende keskkonnamõju käsitlevate õppeainetega. Õppekavade täiendused ja uuendused peavad järgima töökeskkonna ja tehnoloogiamuutuste suundi, mis eeldab koostööd kõrgkoolide ja ettevõtete ning valitsusasutuste vahel.

Põlevkivi arengukava juurde kuuluvas rakendusplaanis esitatakse meetmete täitmiseks vajaliku tegevuse täielik ülevaade koos vastutavate täitjate ja maksumuse prognoosiga aastateks 2016–2019.

	4. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Põlevkivi arengukava koostamise ettepaneku eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusaktidega. 

Euroopa Liidu õigus põlevkivi kaevandamise aspekte eraldi ei reguleeri, kuid Põlevkivi arengukava elluviimisel on vajalik arvestada mitut Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi, mis on seotud keskkonnakaitse nõuetega, näiteks direktiivi 2001/80/EÜ suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta (ELT L 309, 27.11.2001) ning direktiivi 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll).

Kliima- ja energiapakett 2020 ning praegu kavandatav kliima- ja energiapakett 2030 põlevkivi kasutamisele otseselt piiranguid ei sea. CO2 kauplemisühiku hinna kaudu võib seda piirata ELi kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteem. Samas kuni 2020. aastani rakendatakse põlevkiviõli tootmisele süsinikulekke vältimise meetmeid (ettevõtted saavad tootmise eest tasuta kauplemisühikuid), mis arvatavasti jätkuvad ka pärast 2020. aastat.

Oluliseks dokumendiks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2006/21/EÜ, mis käsitleb kaevandustööstuse jäätmete käitlemist.

Põlevkivi arengukava meetmete täitmist mõjutavate Euroopa Liidu õigusaktide loetelu on esitatud arengukava lisas 3.

5. Eelnõu rakendamiseks vajalikud eeldatavad kulutused

Põlevkivi arengukava koostatakse aastateks 2016–2030 ja selle teostamise maksumus on prognoosi kohaselt 20 mln eurot. Arengukava viiakse ellu rakendusplaani alusel, mis koostatakse esialgu aastateks 2016–2019. Selle meetmete prognoositav maksumus neljaks aastaks kokku on ligikaudu 3,5 mln eurot. Põlevkivi arengukava täitmist rahastatakse riigi eelarvest, samuti KIKi ja ELi vahenditest. Arengukavas on mitmesugust tegevust, mida rahastatakse teiste, varem kinnitatud arengukavade või muude strateegiliste dokumentide kaudu. See kulu ei ole arvestatud eespool nimetatud maksumuse prognoosi hulka.

6. Eelnõu kooskõlastamine

Põlevkivi arengukava eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks Riigikantseleile, Rahandusministeeriumile, Sotsiaalministeeriumile, Haridus- ja Teadusministeeriumile, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile ning Siseministeeriumile.

(allkirjastatud digitaalselt)

Hanno Pevkur
Siseminister 
keskkonnaministri ülesannetes