Kaido Loor	Teie: 24.10.2025  	
Advokaadibüroo LOOR OÜ	
	
 	Meie: 11.11.2025 nr 2-3/1142 - 2	

Vastus selgitustaotlusele		

Austatud Kaido Loor	

Vastuseks Teie esitatud Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määrust nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ (edaspidi määrus) puudutavale selgitustaotlusele selgitan järgmist.
Ebaõige on arvamus, et ehitusõiguse realiseerimisega kaasnevate mõjudega toimetulemise abinõud piirduvad PlanS § 131 lõikes 2 nimetatud halduslepingu sõlmimisega. Lisaks PlanS § 131 lõikes 2 nimetatud halduslepingule on kohalikul omavalitsusel võimalik oma ülesannete täitmiseks sõlmida ka muid lepinguid, nt KOKS § 35 lõike 5 alusel. Sellise praktika, mille kohaselt võib kohalik omavalitsus arendajaga sõlmida kokkuleppe ka selliste ehitiste ehitamiseks või rahastamiseks, mida PlanS ette ei näe (nt lasteaed, detailplaneeringualast väljaspool asuv ristmik vms), on õiguspäraseks hinnanud nii kohus (nt RKHKo otsus nr 3-3-1-26-10 p 15, RKPJKo otsus nr 5-24-34) kui ka õiguskantsler (nt 13.04.2018 kiri nr 7-5/180474/1801797).
Riigikohtu hinnangul on erinevate halduslepingute sõlmimiseks olemas seaduslik alus ka haldusmenetluse (HMS) § 53 lg 2 p-de 2 ja 3 ning § 98 lg 1 näol (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, 49).
Lisaks on Riigikohus asunud seisukohale, et kõikide halduslepingute sõlmimiseks pole seaduses sätestatud volitusnormi vaja. Riigikohus leiab, et seaduses sätestatud volitusnorm on halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lõike 2 järgi vajalik üksnes niisuguse halduslepingu sõlmimiseks, millega kohaliku omavalitsuse üksus volitab talle seadusega või selle alusel pandud haldusülesannet täitma juriidilist või füüsilist isikut tema enda nimel (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, 49).  Seejuures leidis Riigikohus, et nt sotsiaalse taristu väljaehitamise või sellega seotud kulude ülevõtmisel aga ei võta eraisik enda nimel täitmiseks omavalitsusüksuse ülesannet, sest seadus ei kohusta kohalikku omavalitsust hooneid ise välja ehitama (vrd PlanS § 131 lg 1) (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, p-d 49-50). Analoogselt eeltoodule ei võta eraisik ka projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses taristu väljaehitamise või sellega seotud kulude ülevõtmisel enda nimel täitmiseks omavalitsuse üksuse ülesannet, kui seadus ei kohusta kohalikku omavalitsust ehitama projekteerimistingimuste või ehitusloa kohaseid avalikult kasutatavaid ehitisi (vrd PlanS § 131 lg 1). 
Vaieldamatult hõlmab kohaliku omavalitsuse planeerimisautonoomia ka projekteerimistingimuste andmist. Arvestades Riigikohtu eelviidatud seisukohta, saab asuda seisukohale, et ka projekteerimistingimuste menetluses on võimalik arendajaga sõlmida haldusleping avalike ehitiste ehitamiseks või rahastamiseks ilma vastava seaduses sätestatud volitusnormita.
Samuti on Riigikohus rõhutanud, et PlanS § 131 lõige 2 ei piira PlanS §-s 131 nimetamata ehitiste (sotsiaalse taristu) väljaehitamise ega rahastamisega seotud lepingute sõlmimist, vaid on nende suhtes neutraalne (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 50). Seega asjaolu, et Plans § 131 lõige 21 projekteerimistingimuste menetluses sõlmitavaid lepinguid ei käsitle, ei tähenda seda, et nende lepingute sõlmimine on keelatud.
Kuna PlanS § 131 lõige 21 ei reguleeri avalike ehitiste ehitamise või rahastamise lepingute sõlmimist projekteerimistingimuste menetluses, ei saa see piirata ka nende lepingute sõlmimist ega määruse § 18 kehtestamist. Seega ei ületa määruse § 18 PlanS §-s 131 lõikes 21 sätestatud volitusi ega ole PS-ga vastuolus.
Riigikohus on leidnud, et detailplaneeringu elluviimiseks vajalike avalike ehitiste ehitamiseks vajalike vahendite ebapiisavus või vastavate kulude ebaotstarbekus võib tingida detailplaneeringu vastuvõtmata jätmise või kehtestamata jätmise (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, p 46). Sama põhimõte kehtib ka projekteerimistingimuste andmisel, kui sellega peaks kaasnema avalike ehitiste ehitamise vajadus.
Riigikohus on selgitanud, et detailplaneeringute puhul ei ole planeeringulahendusega kohaliku omavalitsuse üksusele kaasnevate kulude jagamine ega taristu arendamise kohustus iseenesest vastuolus planeerimisdiskretsiooni eesmärgiga (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, p-d 47). Kuna projekteerimistingimustega saab anda detailplaneeringuga antava ehitusõigusega võrreldavat ehitusõigust, kehtib see põhimõte ka projekteerimistingimuste andmisel. 
Nii nagu detailplaneeringumenetluses ei ole ka projekteerimistingimuste menetluses kohalikul omavalitsusel kohustust anda taotlejale ehitusõigust, kui see tooks kaasa kohalikule omavalitsusele kohustusi, mille täitmise kulud on ülemäärased või ebaotstarbekad, või mis põhjustaks elanikele probleeme avalike teenuste kättesaadavuse osas. Arendajal puudub subjektiivne õigus nõuda, et kohalik omavalitsus annaks talle soovitud ehitusõiguse selliselt, et kavandatud ehitusõiguse realiseerimisega seotud avalikku huvi teenivad kulud jääksid kohaliku omavalitsuse kanda. Kohalik omavalitsus peab planeerimisel arvestama avaliku huviga. Kui arendaja soovib siiski oma arendusprojekti talle sobival ajal ja viisil ellu viia, on põhjendatud, et arendaja kanda võib jääda ka osa avalikku huvi teenivatest kuludest. Seda ei saa käsitada omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piiramisena. Riigikohus on mitmes haldusasjas leidnud, et riik ja omavalitsused ei tohi võimaldada omandiõiguse teostamisel kahjustada piiramatult teiste isikute ja avalikke huve (nt RKHKo 13.06.2003, 3-3-1-42-03, p 16; RKHKo 26.11.2002, 3-3-1-64-02, p 16).
Juhul, kui arendaja on nõus sõlmima kohaliku omavalitsusega lepingu arendust teenindava taristu ehitamiseks või rahastamiseks, ei pea ta ootama, millal kohalik omavalitsus leiab vahendid kavandatava arenduse teenindamiseks vajalike ehitiste ehitamiseks või peab nende kulusid otstarbekaks, vaid saab oma arendusprojekti talle sobivas tempos ellu viia. Riigikohus on märkinud, et halduslepingu sõlmimise keelamine riivaks kohaliku omavalitsuse enesekorrraldusõigust ülemääraselt (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 51). Ühtlasi on Riigikohus leidnud, et kui puuduks võimalus sõlmida sotsiaaltaristu väljaehitamiseks või sellega seotud kulude kandmiseks lepingut, võivad sellega kaasneda arendaja jaoks märksa ulatuslikumad põhiõiguste kitsendused, sest tema arendusprojekt jääks ellu viimata (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 51). Eelviidatud Riigikohtu sõnastatud põhimõtted on asjakohased ka projekteerimistingimuste menetluse sõlmitava lepingu puhul. Kui projekteerimistingimuste menetluses ei oleks võimalik sõlmida avalike ehitiste rajamiseks lepingut, ja seda saaks teha vaid detailplaneeringumenetluses PlanS § 131 alusel, peaks ehitusõiguse andmiseks läbi viima detailplaneeringu menetluse, mis on vaieldamatult ajamahukam ja arendaja jaoks koormavam ning on vastuolus projekteerimistingimuste andmise eesmärgiga. 
Ehitusseadustiku (EhS) § 27 lõike 2 punkti 2 ja § 32 punkti 3 alusel on võimalik projekteerimistingimuste andmisest keelduda, kui projekteerimistingimuste andmine oleks vastuolus teiste isikute või avaliku huviga. Vastuolu teiste isikute või avaliku huviga võib seisneda muu hulgas ka selles, et projekteerimistingimustega antava ehitusõiguse realiseerimisel muutub liiklemine ümbruskonna elanikele ohtlikuks või ebasujuvaks, tekivad müra-, insolatsiooni- või parkimisprobleemid, puuduva juurdepääsutee tõttu rikutakse teiste isikute omandiõigust või tekib sotsiaalse taristu ülekoormus. 
Ka Riigikohus on rõhutanud, et ülekaalukas huvi ehitusõiguse andmata jätmiseks (viidatud otsuse kontekstis detailplaneeringu algatamata jätmiseks PlanS § 128 lg 2 p 3 tähenduses) võib seisneda ka selles, et sotsiaalne taristu on juba ülekoormatud ning kohalik omavalitsus ei suuda või ei pea põhjendatuks järsult lisanduvale elanike hulgale vajalikke avalikke teenuseid pakkuda (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34,p 39). Kuivõrd projekteerimistingimustega on võimalik ehitusõigust anda väljakujunenud piirkonna hoonestuslaadi järgi, on võimalik projekteerimistingimuste alusel ehitada ka väga suure ehitusmahuga hooneid (nt 7-korruseline elamu), mille teenindamiseks on vaja ehitada nii tehnilist kui sotsiaalset taristut. Projekteerimistingimuste andmine on kaalutlusotsus, mille tegemisel peab kohalik omavalitsus arvestama ka avalikku huvi. Seega, vastuolu avaliku huviga, mis õigustab detailplaneeringu algatamata jätmist, võib olla ka alus  projekteerimistingimuste andmisest keeldumiseks. 
Riigikohtu hinnangul ei tohiks riik võtta hoiakut, mis eitab põhimõtteliselt eraisiku, sh ettevõtjate suutlikkust enda õiguste ja huvide eest seista ning enda vaba tahte alusel õigussuhteid kujundada, sh võtta rahalisi kohustusi ka riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse ees (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, p 54). Riigikohus on ka selgitanud, et planeerimisõigusliku  haldusakti või halduslepinguga eraisikule asetatav avaliku ehitise ehitamise või rahastamise kohustus peab olema põhjuslikus seoses huvitatud isiku poolt taotletava planeeringulahendusega ning see ei tohi olla isikule ebaproportsionaalselt koormav ega meelevaldne (RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34, p 54). Riigikohus on rõhutanud, et kui RKPJKo 19.06.2025, nr 5-24-34 otsuse IV osas nimetatud tingimused on täidetud, on võimalik sõlmida avalike ehitiste ehitamise või rahastamise kokkuleppeid tulenevalt haldusmenetlust reguleerivatest üldnormidest. 
Määruse § 3 kohaselt peavad linna asutused detailplaneeringu menetluses hindama, kas ja millise avaliku ehitise ehitamise vajaduse toob kaasa detailplaneeringuga antud ehitusõiguse realiseerimise. Rõhutan, et iga detailplaneeringu puhul tuleb eraldi hinnata, kas selle elluviimiseks on tingimatult vajalik ehitada planeeringulahendusega funktsionaalselt seotud avalik ehitis, st kas konkreetne ehitis on otseselt vajalik detailplaneeringuga kavandatu funktsioneerimiseks. Sealhulgas tuleb hinnata, kas selle ehitise ehitamata jätmine välistab tulevikus planeeringu elluviimise.  Juhul kui detailplaneeringu realiseerimisega ei kaasne avaliku ehitise ehitamise vajadust, ei ole avaliku ehitise ehitamise või rahastamise kokkuleppe sõlmimine põhjendatud.
Arendajale on põhjendatud kohustusi panna vaid sellises ulatuses, mis on otseselt seotud planeeringuga kavandatud ehitusõigusega elluviimisega. Samuti peab arendaja osalus avaliku ehitise ehitamisel olema proportsionaalne. Üldjuhul on arendaja rahastamiskohustus seotud talle antud ehitusõiguse suurusega ning tavaliselt ei ületa arendaja rahastamiskohustus määruse § 5 kohast kaasrahastamise määra. Sellest kohustusest on võimalik põhjendatud juhul kokkuleppel teha mahaarvamisi, aga on võimalik ka leppida kokku suuremas kaasrahastamisekohustuses, kui selle tingib arendusest tulenev mõju ja avaliku ehitise vajadus. Kui arendusala teenindava avaliku ehitise ehitusmaksumus on alla kaasrahastamise määra ja see ehitis teenindab valdavalt arendusala, võidakse kokku leppida, et arendaja tasub selle ehitise ehitamise kulud täielikult.  Samuti on võimalik põhjendatud juhul leppida kokku ka väiksemas kaasrahastamise määras. 
Määruse §-s 5 sätestatud valemit tuleb kohaldada eeldusel, et see on proportsionaalne nii arendajale antud ehitusõiguse, arendust teenindava avaliku ehitise maksumuse kui sellega, kui suures osas see avalik ehitis arendusala teenindab võrreldes lähipiirkonnaga. Kuna erinevatest arendustest tuleneb erinevate avalike ehitiste vajadus, erinev on ka arenduste ehitusõiguse suurus ja vajalike avalike ehitiste ehitamise maksumus, ei ole võimalik ühegi valemiga kindlaks määrata, milline oleks arendaja kohustuse õiglane suurus. Juhuks kui määruse § 5 kohane määr ei ole arendaja suhtes proportsionaalne, näeb määrus ette võimaluse leppida kokku teistsuguses kaasrahastamise määras (§ 6 lg 4 teine lause). 
Määruse § 5 kohane kaasrahastamise määr on üldjuhul elamumaal 20 eurot/ ehitusõiguse 1 m2 kohta, millele rakendatakse ehitushinnaindeksi komponenti. Arvestades, et Tallinna linna uusarenduste korterite 1 m2 müügihindu (kv.ee), ei saa väita, et arendaja kaasrahastamise määra kohane rahaline kohustus avalike ehitiste rajamiseks on ebaproportsionaalselt suur. Märkimist väärib ka asjaolu, et arendaja kaasrahastatavad ehitised ehitab Tallinna linn ning arendaja makstav kaasrahastamise määra kohane summa moodustab ehitise maksumusest tavaliselt väga marginaalse osa. 
Olete avaldanud mõtet, et Teie arvates oleks õiglane, kui linn küsiks sotsiaalse taristu ehitamise rahastamist mitte üksnes arendajalt, vaid ka kõigilt piirkonna elanikelt, kes seda sotsiaalset taristut kasutavad. Selle arvamusega ei saa Tallinna linn nõustuda. Üldjuhul on linn seni selles piirkonnas elavatele inimesetele avalike teenuste (lasteaia- või koolikohad) kättesaadavuse juba taganud või on nendest tuleneva koormuse leevendamisega oma plaanides juba arvestanud, kuid sotsiaalse taristu täiendav ülekoormus tekib üksnes arendajale antava ehitusõiguse realiseerimisest. Seetõttu ei oleks õiglane senistelt piirkonnaelanikelt küsida osalemist sotsiaalse taristu ehitamisel, selleks puudub ka õiguslik alus.
Kui rahastamise leping sõlmitakse PlanS § 131 lg 1 nimetatud ehitiste ehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks, on tegemist PlanS § 131 lg 2 kohaselt halduslepinguga. Muude avalike ehitiste ehitamise kulude kandmiseks sõlmitavad rahastamise lepingud võivad olla halduslepingud HKTS § 3 lg 2 kohaselt või tsiviilõiguslikud lepingud HKTS § 3 lg 4 kohaselt. Seega võib isikut haldusülesandeid täitma volitada ka tsiviilõigusliku lepinguga. KOKS § 35 lg 5 sätestab linna õiguse sõlmida oma ülesannete täitmiseks lepinguid - nii tsiviilõiguslikke kui ka halduslepinguid.
Kõnealune määrus, mis on oma olemuselt töökorraldusliku iseloomuga, ei muuda seadust, määruse kohaldamine peab olema kooskõlas seaduse ja kohtupraktikaga. Nagu eelnevalt selgitatud, tuleb seadust ja kohtupraktikat (sh RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34 sätestatud põhimõtteid)  järgida nii PlanS § 131 kui ka muul alusel lepingute sõlmimisel. Iga lepingu sõlmimisele peab eelnema põhjalik analüüs avaliku ehitise ehitamise vajaduse ja lepingu sõlmimise eelduste olemasolu kohta. Vastavad põhjendused tuleb esitada lepingu läbirääkimistel ning ehitusõigust andvas haldusaktis.
Riigikohtu hinnangul ei pea rahastatavad taristuobjektid paiknema samal ehitusalal või selle vahetus läheduses, ehkki ruumiline seos on üks asjaolu, mida põhjusliku seose puhul hinnata. Teisisõnu, analoogselt PlanS § 131 lg 2 esimeses lauses sätestatuga peab ka sotsiaalse taristu väljaehitamine olema planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalik ja sellega funktsionaalselt seotud (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34 p 54). Riigikohus on selgitanud ka, et põhjusliku seose nõue võib vastavas osas olla täidetud ka juhul, kui vajadus sotsiaalse taristu rajamiseks tekib mitme arendusprojekti realiseerimisel kumulatiivselt. Seejuures ei nõuta põhjuslikkuse kindlakstegemiseks, et sotsiaalse taristu objekt oleks vastavalt iga huvitatud isiku kantavale kuluosale füüsiliselt jagatav (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34 p 55).
Nagu juba mainitud, hindab linn iga detailplaneeringu menetluses detailplaneeringu realiseerimisel tekkivat mõju. Muu hulgas hinnatakse, kas arendusalal kavandatu realiseerimine toob kaasa uute teede ja tehnovõrkude ehitamise või olemasolevate rekonstrueerimise vajaduse, suuremate arenduste puhul võib tekkida täiendava sotsiaalse taristu vajadus. Arendaja panuse osakaal on üldjuhul sõltuvuses ehitusmahust – mida suurem on ehitusmaht, seda suurem on avalike teenuste vajadus. Olenevalt arendusala kasutamise intensiivsusest võib tekkida liiklemistingimuste ja parkimisvõimaluste parandamise vajadus. Eluruumide ehitamisega võib kaasneda ka lasteaia- või koolikohtade täiendav vajadus (100 elaniku kohta tekib ca 5 lasteaiakoha või 6 koolikoha vajadus). Samuti võivad mitmed väiksemad arendused piirkonnas, kus sotsiaalne taristu on ülekoormatud, koosmõjus veelgi suurendada survet sotsiaalsele taristule.
Analoogselt PlanS § 131 lg 2 esimeses lauses sätestatuga peab ka sotsiaalse taristu väljaehitamine olema planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalik ja sellega funktsionaalselt seotud, teisisõnu peab ka sotsiaalse taristu väljaehitamise või rahastamise kohustus olema põhjuslikus seoses huvitatud isiku poolt taotletava planeeringulahendusega. Nagu eelnevalt selgitatud, hinnatakse iga arenduse puhul eraldi, kas ja milline on arenduse mõju avalike teenuste kättesaadavusele ning kas ja milliseid arendust teenindavaid avalikke ehitisi on vaja ehitada selleks, et arendaja saaks oma ehitusõigust realiseerida.
Määrusega ei ole võimalik määrata iga tulevikus tekkiva arendusala ja seda teenindavate  ehitiste põhjusliku seose kriteeriumeid. Iga arendus on erinev, asub erinevas kohas ning tingib erinevate avalike ehitiste vajaduse. Seetõttu ei ole arendajad võrdses olukorras, mistõttu ei saa neid võrdselt kohelda. Arenduse eripärast tulenevat mõju avalike teenuste vajadusele tulebki hinnata eraldi iga konkreetse arenduse põhiselt, arvestades seejuures ka ümbruskonna arendusi ja nendest tulenevat kumulatiivset mõju. Mis puudutab lasteaia kaugust arendusalast, siis selgitame, et kuigi alusharidusseaduse § 5 kohaselt peab linn tagama lastehoiu ja lasteaiakoha oma territooriumil, st kogu linna territooriumil, on Tallinna linn üldjuhul pidanud arendust teenindavaks lasteaiaks samas linnaosas asuvat lasteaeda eesmärgiga pakkuda kodulähedast teenust. Ilmselt on mõistetav, et iga arenduse juurde ei ole otstarbekas uut lasteaeda ehitada ning linn peab lasteaedade planeerimisel arvestama suurema piirkonnaga kui seda on üksikud arendusalad.
Tallinna linn ei nõustu arvamusega, et määruse §-s 5 sätestatud määr on käsitatav maksuna. Esiteks ei näe määrus ette ega määruse §-st 5 ei järeldu, et arendaja peab igal juhul maksma kaasrahastamise summa. Nagu eelnevalt selgitatud, hinnatakse iga detailplaneeringu puhul eraldi, kas arendusalal kavandatu elluviimiseks on vajalik ehitada nii arendusala  kui ka piirkonda teenindav ehitis. Määruse § 4 lg 2 kohaselt sõlmitakse rahastamise leping vaid siis, kui Tallinna linn kohustub selle ehitise ehitama ja arendaja on nõus selle ehitust kaasrahastama. Juhul, kui linn tähtaegselt kokkulepitud ehitise ehitamist ei alusta, on ta kohustatud saadud raha tagastama. Tulenevalt asjaolust, et rahastamise lepingud sõlmitakse vaid siis, kui selleks on vajadus ja linn kaasrahastatava ehitise ehitab (teeb vastusoorituse), puudub põhjus ja alus määruse § 5 sätestatut käsitada Eesti Vabariigi põhiseaduse § 157 teises lauses sätestatud maksuna. 
Juhul, kui avalikult kasutatav ehitis ehitatakse selleks ettenähtud välise toetuse (nt Euroopa Liidu või Eesti Vabariigi rahaliste vahendite) eest, ei sõlmi Tallinna linn selles osas kaasrahastamise lepinguid. Arendajatele kaasrahastamise ettepanekute tegemine on põhjendatud juhul, kui linna eelarves ei ole seni avaliku ehitise ehitamisega arvestatud ja selle ehitamine linna eelarveliste vahendite arvelt ei ole otstarbekas. 
Arvestades eeltoodut, on Tallinna linn seisukohal, et määrus võimaldab arendajatele panna proportsionaalseid kohustusi ja sõlmida õiguspäraseid kokkuleppeid. Tallinna linna asutused peavad arendajatega kokkulepete sõlmimisel järgima seadusest tulenevaid põhimõtteid ning tagama osapoolte huvide tasakaalu.	

Lugupidamisega	

	
	
(allkirjastatud digitaalselt)	
Priit Lello	
linnasekretär
	
Inge Lumiste 6404420 inge.lumiste@tallinnlv.ee