Välisministri määruse “Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluste ja Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluste andmekogu põhimäärus“ eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

Määrus kehtestatakse välissuhtlemisseaduse § 9 lõike 14 punkti 4 alusel.

Määruse eelnõuga (edaspidi eelnõu) tunnistatakse kehtetuks välisministri 6. novembri 2009. a määrus nr 20 „Euroopa Kohtu eelotsusemenetluste ja Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluste andmekogu asutamine ning andmekogu põhimäärus“ (RT I, 24.01.2013, 5) ja kehtestatakse uus andmekogu põhimäärus.

Eelnõu eesmärk on täiendada ja täpsustada andmekogusse kantavaid andmeid. Võrreldes kehtiva määrusega on eelnõu paremini struktureeritud ja selgemini sõnastatud. Lisatud on toimingute logimist käsitlev säte.

Määruse eelnõu ja seletuskirja on koostanud Välisministeeriumi juriidilise osakonna 2. büroo (Euroopa Liidu õiguse büroo) spetsialist Katre Jaakson (katre.jaakson@mfa.ee, 637 7414). Eelnõu juriidilist kvaliteeti on kontrollinud Välisministeeriumi juriidilise osakonna 3. büroo (riigisisese õiguse büroo) jurist Hanna Maria Kokla (HannaMaria.Kokla@mfa.ee; +372 5866 8811). Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud keeletoimetaja Riina Martinson (OÜ Täheviirg, riina@keeletoimetamine.ee).

2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Määruse kehtestamise peamine eesmärk on ajakohastada andmekogusse teabe sisestamine tulenevalt Euroopa Liidu Kohtu menetluspraktikast ning ühtlustada kohtudokumentide riigisisene menetlemine. Eelnõuga lisatakse eelotsuse menetluste puhul andmeplokk „Dokumendid kohtule“, kus registreeritakse Euroopa Liidu Kohtuga seotud kirjavahetus. Eelnõust on välja jäetud kohtuistungi ettekande menetlusstaadiumis andmekogusse kantavate andmete loetelu, sest seda menetlusstaadiumi Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluses enam ei ole.

Andmekogu eesmärk on koondada Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetlusi ja rikkumismenetlusi käsitlevat teavet. Teabe koondamisel on kolm eesmärki.

1)	Saada terviklik ülevaade Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetlustest, jälgida menetluste käiku, teavitada sellest teisi ametiasutusi ja talletada teiste ametiasutuste seisukohti. Andmekogu võimaldab juurdepääsuõigusega isikutel saada teavet ja tutvuda kõikide pooleliolevate ja lõpetatud eelotsuste menetlusdokumentidega, teha ülevaateid ja kokkuvõtteid Eesti osalusest Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetlustes.

Eelotsusemenetluse eesmärk on tagada Euroopa Liidu (edaspidi ka EL) õiguse ühetaoline tõlgendamine ja kohaldamine Euroopa Liidu Kohtu ja liikmesriikide kohtute koostöös. Eelotsusemenetluse raames tehtud Euroopa Liidu Kohtu lahendid on jõuliselt kujundanud ELi õiguse arengut, täiendades nii aluslepinguid kui ka teisest õigust, luues uusi õiguspõhimõtteid ja laiendades ELi õiguse rakenduspraktikat. Euroopa Liidu Kohus on sageli foorumiks, kus jätkub liikmesriikide dialoog ja debatt õigusakti mõtte ja täpse sisu üle. Seega on seisukoha esitamine menetluses liikmesriigi jaoks oluline vahend oma huvide kaitsmiseks. Kui liikmesriigi kohus kahtleb ELi õigusakti tõlgendamises või kehtivuses, on tal õigus ja teatud juhtudel ka kohustus pöörduda tekkinud küsimustega Euroopa Liidu Kohtu poole. Eelotsusemenetluses peatab liikmesriigi kohus riigisisese menetluse eelotsuse küsimustele vastuse saamise ajaks. Euroopa Liidu Kohus edastab eelotsuse taotluse kõigile liikmesriikidele, kes võivad kahe kuu ja 10 päeva jooksul esitada eelotsusetaotluses püstitatud küsimuste kohta oma seisukohad. Hiljem edastatakse seisukohtade esitamist vajalikuks pidanud teiste liikmesriikide ja institutsioonide kirjalikud seisukohad kõigile liikmesriikidele. Liikmesriikidel on võimalik oma seisukoht esitada ka menetluse suulises osas. 

2)	Saada terviklik ülevaade Eesti suhtes algatatud rikkumismenetlustest, jälgida menetluste käiku ning teavitada sellest teisi ametiasutusi. Andmekogu võimaldab juurdepääsuõigusega isikutel täpsemalt tutvuda kõikide pooleliolevate ja lõpetatud rikkumismenetluste dokumentidega.

Rikkumismenetluse võib Euroopa Komisjon (edaspidi komisjon) algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 258 alusel, kui teda ei ole õigeaegselt direktiivi ülevõtmisest teavitatud või kui ta leiab, et riigisisene õigusakt ei vasta ELi õigusele või liikmesriik ei ole täitnud muud ELi õigusest tulenevat kohustust. Rikkumismenetluse algatamiseks saadab komisjon liikmesriigile ametliku kirja. Sellele võib järgneda komisjoni põhjendatud arvamus juhul, kui liikmesriik ei suuda oma vastuses ametlikule kirjale näidata või komisjoni veenda, et rikkumist tegelikult ei ole või see on kõrvaldatud. Kui põhjendatud arvamusele vastamise tähtajal rikkumine komisjoni arvates kestab, võib ta esitada hagi Euroopa Kohtusse, et tuvastada ELi õiguse rikkumine liikmesriigi poolt.

Direktiivi mitteõigeaegse ülevõtmise rikkumismenetluses on komisjonil ELTLi artikli 260 lõike 3 kohaselt õigus lisaks rikkumise tuvastamisele kohe nõuda liikmesriigile trahvi määramist. Sisulistes rikkumismenetlustes seda võimalust ei ole. Üksnes juhul, kui liikmesriik rikkumist tuvastava kohtuotsuse järel võimalikult kiiresti vastuolu ELi õigusega ei kõrvalda, võib komisjon ELTLi artikli 260 lõike 2 alusel nõuda uues kohtumenetluses pärast ametliku kirja staadiumi liikmesriigile trahvi määramist põhisumma või karistusmaksena.

3)	Aidata kaasa Välisministeeriumi ja asjaomaste ametiasutuste koostööle Eesti õiguste paremaks kaitsmiseks Euroopa Liidu Kohtus ning komisjoni algatatud rikkumismenetlustes.

Võrreldes varasemaga on määrus selguse huvides jagatud peatükkideks ja paragrahvideks. Eelnõu koosneb kuuest peatükist ja 18 paragrahvist. Määruse sisuline regulatsioon ning andmekogusse kogutavate andmete maht ei muutu.

Eelnõu 1. peatükis (üldsätted) sätestatakse andmekogu nimetus, eesmärk ning andmekogu vastutav töötleja.

Eelnõu § 1 kohaselt on andmekogu ametlik nimetus „Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluste ja Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluste andmekogu“ ning andmekogu ametlik lühend on EELO. Andmekogu peetakse eesti keeles. 

Eelnõu §-s 2 nähakse ette andmekogu pidamise eesmärk. Andmekogu pidamise eesmärk on hallata Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluste kohta saadetud informatsiooni, jälgida menetluste käiku ja teavitada sellest andmekogu kaudu asjaomaseid ametiasutusi. Samuti hallatakse andmekogus teavet komisjoni algatatud rikkumismenetluste kohta.

Eelnõu §-s 3 sätestatakse, et andmekogu vastutav töötleja on Välisministeerium, kes sisestab andmekogusse andmeid Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluste ja Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluste kohta ning andmete lisandumisel või muutumisel teeb vajalikud täiendused. Andmekogul ei ole volitatud töötlejaid.

Eelnõu 2. peatükk (andmekogu ülesehitus) reguleerib andmekogu pidamist ning täpsustab 
andmekogusse kantavate andmete iseloomu ja loetelu.

Eelnõu § 4 kohaselt peetakse andmekogu digitaalselt, selles sisalduvaid andmeid hoitakse Välisministeeriumi hallatavas serveris.

Eelnõu §-s 5 nähakse ette, et andmekogusse kannete tegemise aluseks on Euroopa Liidu Kohtu elektroonilise rakenduse e-Curia kaudu saabuv teave, komisjonilt ja Eesti ametiasutustelt laekuv elektrooniline informatsioon. Nende andmete alusel teeb Välisministeeriumi teenistuja asjaomased kanded andmekogusse.

Eelnõu §-s 6 määratakse kindlaks andmekogusse eelotsuse kohta kantavad andmed. Paragrahvis loetletakse andmekogusse kantavad andmed eelotsuse ja eelotsuse menetluse käigu kohta. Eelotsus läbib üldjuhul mitu menetlusstaadiumi ja kui nende kohta saabub informatsiooni, siis sisestatakse uued andmed andmekogusse. Uue eelotsuse puhul on teatud andmete esmakordne sisestamine kohustuslik, § 6 lõikes 1 esitatakse uue eelotsusetaotluse kohta andmekogusse kantavate põhiandmete loetelu, § 6 lõiked 2–5 käsitlevad kirjalike märkuste, suulise istungi, kohtujuristi ettepaneku, kohtu otsuse või määruse staadiumis andmekogusse kantavaid andmeid. Samas pole kõikide menetlusstaadiumide läbimine alati kindel ja seega on vajalik teatav valikuvabadus andmete sisestamisel eri menetlusstaadiumides.
Eelnõust on välja jäetud kehtiva põhimääruse § 5 lõike 2 punkt 3, mis käsitleb kohtuistungi ettekande menetlusstaadiumi, sest seda staadiumi Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluses enam ei ole. Eelnõuga lisatakse eelotsuse menetluste puhul (eelnõu § 6 lg 6) andmeplokk „Dokumendid kohtule“, kus registreeritakse Euroopa Liidu Kohtuga seotud kirjavahetus. Eelotsusemenetlustes, milles Eesti on esitanud seisukoha, registreeritakse Euroopa Liidu Kohtuga peetud kirjavahetus ja lisatakse andmekogusse.

Eelnõu §-s 7 määratakse kindlaks andmekogusse Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluse kohta kantavad andmed. Paragrahvis loetletakse andmekogusse kantavad andmed Eesti suhtes algatatud uue rikkumismenetluse ja menetluse käigu kohta. Paragrahvi 7 lõikes 1 on esitatud uue rikkumismenetluse kohta andmekogusse kantavate põhiandmete loetelu. Rikkumismenetlus võib läbida mitu menetlusstaadiumi ja kui nende kohta saabub informatsiooni, siis sisestatakse uued andmed andmekogusse. Paragrahvi 7 lõigetes 2–5 on nimetatud ametliku kirja, põhjendatud arvamuse, kohtumenetluse ja menetluse lõpetamise staadiumis andmekogusse kantavad andmed. Samas ei ole kõikide menetlusstaadiumide läbimine alati kindel ja seega on vajalik teatav valikuvabadus andmete sisestamisel. 

Eelnõu 3. peatükis (andmete kandmine andmekogusse, juurdepääs andmetele ja andmete väljastamine) sätestatakse andmete kandmine andmekogusse ja andmetele juurdepääsu nõuded.

Eelnõu §-s 8 nähakse ette andmete andmekogusse kandmine. Kooskõlas § 8 lõikega 1 kannab määruse §-des 6 ja 7 nimetatud andmed andmekogusse vastutav töötleja. Andmed peab sisse kandma mõistliku aja jooksul, arvestades menetlustähtaegu. Andmekogusse võivad andmeid sisestada ja seal neid muuta vaid Välisministeeriumi juriidilise osakonna 2. büroo (Euroopa Liidu õiguse büroo) teenistujad, kellele on andmekogus antud vastavad õigused. Andmete õigsuse eest vastutab vastutav töötleja oma pädevuse piires. Vastutava töötleja pädevus on määratud tema ametijuhendis. Kui vastutav töötleja avastab andmekogus ebaõigeid andmeid või kui talle on nendest teada antud, korraldab ta andmete parandamise. 

Eelnõu § 9 reguleerib juurdepääsu andmekogusse kantud andmetele. Andmekogu sisaldab avalikke ja asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud andmeid vastavalt avaliku teabe seaduse § 35 lõike 1 punktile 3 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. a määruse (EÜ) nr 1049/2001 “Üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele“ artiklile 5 (EÜT L 145/43, 31.5.2001, lk 331–336).

Paragrahvi 9 lõikes 2 nähakse ette, et juurdepääs andmekogusse kantud andmetele on asjaomaste ametiasutuste teenistujatel ja vastutava töötleja teenistujatel neile teenistuskohustuste täitmiseks määratud ulatuses. Eelkõige on juurdepääs teenistuskohustuste täitmiseks vajalik juriidilise osakonna 2. büroo (Euroopa Liidu õiguse büroo) teenistujatele, kelle tööülesanded on seotud Euroopa Liidu õiguse ja Euroopa Liidu Kohtu menetlustega; infotehnoloogia osakonna teenistujatele ning diplomaatilise julgeoleku osakonna teenistujatele. Eelnõu § 9 lõikest 2 tuleneb, et andmekogule juurdepääsu õigus on ka andmekogu arendaval või hooldaval isikul arendus- või hoolduslepingus sätestatud ulatuses ja tingimustel.

Paragrahvi 9 lõikes 3 loetletakse andmekogu kasutajate kohta andmekogus hoitavad andmed. Eesti seisukohade esitamisel Euroopa Liidu Kohtu menetlustes ja rikkumismenetlustes teeb Välisministeerium koostööd teiste ministeeriumide ja muude ametiasutustega. Andmekogusse kantud andmed on kättesaadavad ministeeriumide ja ametite määratud isikutele, kellele on vormistatud kasutajakonto ning kes saavad andmekogusse siseneda isikustatult ID-kaardi, Smart-ID, digi-ID või parooliga. Andmekogu kasutajatele on võimalik anda erinevad õigused. Teise ministeeriumi või ameti teenistuja, kellel on vaatleja rolli õigused, näeb üksnes tema ministeeriumile või ametile suunatud eelotsusetaotlusi. Andmete muutmise õigust vaatlejal ei ole. Teise ministeeriumi või ameti teenistuja, kellel on peakasutaja rolli õigused, näeb üksnes tema ministeeriumile või ametile suunatud eelotsusetaotlusi ning tal on õigus lisada oma ministeeriumi või ameti seisukoht eelotsusetaotluse kohta. Samuti näeb ta oma  ministeeriumi valitsemisalas olevaid rikkumismenetlusi. Andmekogusse uute kirjete sisestamise ning olemasolevate kirjete ja klassifikaatorite muutmise õigus ning kasutajate lisamise õigus on üksnes Välisministeeriumi peakasutajal. Andmekogu kasutaja kohta hoitakse andmekogus kasutaja nime, isikukoodi ja kontaktandmeid. Andmekogu kasutajate kontaktandmeid kontrollib ja muudab andmekogu vastutav töötleja. 

Eelnõu §-s 10 sätestatakse andmekogus olevate andmete ja nende alusdokumentide säilitamise tähtajad. Andmekogus olevaid andmeid säilitatakse alaliselt. Alusdokumentide säilitamise tähtajad tulevad Välisministeeriumi kinnitatud dokumentide loetelust.

Eelnõu § 11 reguleerib toimingute logimist. Andmekogu kohta peetakse logi. Logitakse kõiki andmekogus tehtavaid toiminguid, näiteks süsteemi sisenemist, sisenemise viisi (TARA või parooliga), andmete muutmist, lugemist, kustutamist. Logis kuvatakse toimingu liik, tegijat tuvastada võimaldavad andmed, toimingu tegemise kuupäev ja kellaaeg. Logisid säilitatakse üks kuni kaks aastat toimingu tegemisest arvates. Logimise eesmärk on tuvastada tehtud toimingud ning avastada ja menetleda info- ja küberturbe intsidente. Logide säilitamise tähtaja määramine ajavahemikuna on tingitud tehnilisest lahendusest. Kustutamisprotsessi ei käivitata igapäevaselt, vaid teatud intervalliga, mistõttu säilitatakse praktikas logiandmeid kauem kui üks aasta, kuid vähem kui kaks aastat. 

Eelnõu §-s 12 määratakse kindlaks andmekogusse kantavate andmete õiguslik tähendus. Andmekogu on vajalik info tõhusaks kogumiseks, jagamiseks ja haldamiseks. Andmekogusse kantud andmetel on vaid informatiivne tähendus.

Eelnõu 4. peatükis (turvalisus ja järelevalve) reguleeritakse andmekogu turvalisust ja järelevalvet.

Eelnõu § 13 järgi on andmekogu turvaklass K1T1S2, andmekogu turbeaste on keskmine (M) ning kaitsetarve suur (S) Vabariigi Valitsuse 9. detsembri 2022. a määruse nr 121 „Võrgu- ja infosüsteemide küberturvalisuse nõuded“ tähenduses. Andmekogu turbeaste M tuleneb omistatud turvaklassist. Turvaklass K1 tähendab, et andmekogu käideldavus (töökindlus) peab olema vähemalt 90%. Andmekogu võib olla kasutamiskõlbmatu ainult ühel tööpäeval nädalas ning tippkoormusel ei tohi katkestus olla pikem kui üks tund. T1 tähendab, et andmekogu terviklikkuse tagamiseks peab olema andmekogus oleva info muutmise ja hävitamise fakt tuvastatav. Seda tuleb kontrollida erijuhtudel ja vajadust mööda, perioodiline kontroll ei ole vajalik. S2 tähendab, et andmekogus olev info on asutusesiseseks kasutamiseks, info kasutamine on lubatud ainult teatud kindlatele kasutajate gruppidele ja juurdepääs teabele on lubatav juurdepääsu taotleva isiku teadmisvajaduse korral. Kaitsetarve on suur (S), kui turbeaste on keskmine (M).

Eelnõu § 14 reguleerib andmekogu järelevalvet. Andmekogu pidamise seaduslikkuse järele valvavad Riigi Infosüsteemi Amet, Andmekaitse Inspektsioon ja vastutava töötleja teenistujad oma pädevuse piires. Andmekogu pidamise järele valvama volitatud isikul on õigus tutvuda andmekogusse kantud andmete ja nende alusdokumentidega, siseneda ruumidesse, kus andmeid töödeldakse või kus paiknevad töötlemiseks kasutatavad seadmed, ning saada vastutavalt töötlejalt teavet andmete väljastamise ja kasutamise kohta. Andmekogu pidamisel tekkinud puuduste ilmnemisel on vastutav töötleja kohustatud kõrvaldama järelevalvet teinud isikute ettekirjutustes kajastatud põhjendatud puudused.

Eelnõu 5. peatükk (rahastamine ja tegevuse lõpetamine) käsitleb andmekogu rahastamist ja tegevuse lõpetamist.

Eelnõu §-s 15 nähakse ette andmekogu rahastamine. Andmekogu loomist rahastati Välisministeeriumi eelarvest. Andmekogu tehnilise hoolduse ja arenduse kulud katab samuti Välisministeerium oma eelarvest. Andmekogu haldamisega (andmete sisestamise ja kontrollimisega) seotud ülesannete täitmine ei too kaasa lisakulutusi, kuna need kuuluvad Välisministeeriumi asjaomaste teenistujate töökohustuste hulka. 

Eelnõu §-s 16 sätestatakse, et andmekogu tegevus lõpetatakse ja lõpetamine registreeritakse Vabariigi Valitsuse 28. veebruari 2008. a määruse nr 58 “Riigi infosüsteemi haldussüsteem“ kohaselt. 

Eelnõu 6. peatükis (rakendussätted) nähakse ette rakendussätted.

Eelnõu §-ga 17 tunnistatakse kehtetuks välisministri 6. novembri 2009. a määrus nr 20 „Euroopa Kohtu eelotsusemenetluste ja Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluste andmekogu asutamine ning andmekogu põhimäärus“ (RT I, 24.01.2013, 5).

Eelnõu §-ga 18 nähakse ette määrus jõustuma 1. oktoobril 2025.

3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu vastab Euroopa Liidu õigusele, seal hulgas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. a määruse (EÜ) nr 1049/2001 “Üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele“ nõuetele.

4. Määruse mõjud

Andmekogu lihtsustab Välisministeeriumi teenistujate töökorraldust, hõlbustab eelotsusetaotluste ja rikkumismenetlustega seotud infovahetust ja -kogumist ning tööprotsesside info talletamist. Samuti hõlbustab andmekogu teiste ministeeriumide ja ametite töökorraldust, kuna tagab selge infovahetuse ja hea ülevaate iga ministeeriumi ja ameti vastutusalas olevatest menetlustest. 

Määruse sihtrühm on Välisministeeriumi ning teiste ministeeriumide ja ametite teenistujad, kes oma tööülesannete tõttu puutuvad kokku Euroopa Liidu Kohtu eelotsusemenetluste ja rikkumismenetlustega. Selliseid teenistujaid on umbes 150. Eelnõuga kaasneb sihtrühmale teatav mõju riigivalitsemise valdkonnas, täpsemalt mõju valitsusasutuste töökorraldusele. Sihtrühma senine toimimine ei muutu plaanitava määruse jõustumisel. Töökoormus jääb ministeeriumide ja ametite teenistujatele samaks. Määrusega kaasnevat mõju ei saa pidada oluliseks. 

Määrusega ei kaasne sotsiaalset, sealhulgas demograafilist mõju, mõju riigi julgeolekule ega välissuhetele, majandusele, elu- ja looduskeskkonnale ega regionaalarengule.

5. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja määruse rakendamise eeldatavad tulud

Eelnõu rakendamisega kaasnevad kulutused, sealhulgas kulutused vajalikeks arendusteks, kaetakse Välisministeeriumile riigieelarvest eraldatavatest vahenditest. 

6. Määruse jõustumine

Määrus jõustub 1. oktoobril 2025. a vastavalt välissuhtlemisseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse jõustumisele.

7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitakse Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lõike 1 kohaselt kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi kaudu Haridus- ja Teadusministeeriumile, Justiits- ja Digiministeeriumile, Kaitseministeeriumile, Kliimaministeeriumile, Kultuuriministeeriumile, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Rahandusministeeriumile, Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile, Siseministeeriumile ning Sotsiaalministeeriumile.  Eelnõu esitatakse Vabariigi Valitsuse määruse „Riigi infosüsteemi haldussüsteem“ § 7 lõike 1 kohaselt RIHA kaudu kooskõlastamiseks Riigi Infosüsteemi Ametile, Andmekaitse Inspektsioonile, Statistikaametile, Maa-ametile ning Rahvusarhiivile.