RIIGIKOHUS
ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

 

Kohtuasja number	3-22-246
Otsuse kuupäev	14. mai 2025
Kohtukoosseis	Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Oliver Kask, Hannes Kiris, Ants Kull, Kai Kullerkupp, Julia Laffranque, Saale Laos, Vahur-Peeter Liin, Heiki Loot, Kaupo Paal, Ivo Pilving, Paavo Randma, Kalev Saare, Juhan Sarv, Heili Sepp, Nele Siitam, Urmas Volens ja Margit Vutt
Kohtuasi	Nele Bernardi kaebus Eesti Töötukassa otsuse tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend	Tallinna Ringkonnakohtu 5. juuli 2023. a otsus
Menetluse alus Riigikohtus	Nele Bernardi kassatsioonkaebus
Menetlusosalised	Riigikogu Nele Bernard Eesti Töötukassa Õiguskantsler Sotsiaalminister Vabariigi Valitsus Justiits- ja digiminister
Asja läbivaatamise viis	Kirjalik menetlus

 

 

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Tunnistada töötuskindlustuse seaduse § 9 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see võimaldab määrata väiksema töötuskindlustushüvitise põhjusel, et kindlustatu teenis sama seaduse § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal tasu, millelt peeti kinni töötuskindlustusmakse.

2. Rahuldada kassatsioonkaebus.

3. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 5. juuli 2023. a ja Tallinna Halduskohtu 27. mai 2022. a otsus.

4. Teha asjas uus otsus, millega:

1) rahuldada kaebus;

2) tühistada Eesti Töötukassa 19. novembri 2021.  a otsus nr 121058474;

3) kohustada Eesti Töötukassat kaebajale töötuskindlustushüvitise määramist uuesti otsustama, võttes töötuskindlustushüvitise arvutamisel aluseks enne rasedus- ja sünnituspuhkusele (emapuhkusele) jäämist makstud tasud, millelt on kinni peetud töötuskindlustusmaksed.

5. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

 

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Nele Bernard (kaebaja) töötas 1. juunist 2006 kuni 1. oktoobrini 2021 töölepingu alusel Tulevikudisain OÜ-s. 2. aprillist 2014 kuni 30. septembrini 2021 teenis kaebaja töövõtulepinguga lisasissetulekut MTÜ-s Elav Ajalugu.

2. 10. aprillist 2019 kuni 27. augustini 2019 viibis kaebaja rasedus- ja sünnituspuhkusel ning 28. augustist 2019 kuni 1. oktoobrini 2021 lapsehoolduspuhkusel, mille kestel teenis ta MTÜ-s Elav Ajalugu lisatulu 64 eurot 84 senti kuus.

3. Kaebaja töövõtuleping MTÜ-ga Elav Ajalugu lõppes 30. septembril 2021 ja tööleping Tulevikudisain OÜ-ga 1. oktoobril 2021 osaühingu majandustegevuse lõpetamise tõttu. Kaebaja võeti töötuna arvele 18. novembril 2021.

4. Eesti Töötukassa (vastustaja, töötukassa) määras 19. novembri 2021. a otsusega kaebajale perioodiks 1. detsembrist 2021 kuni 25. novembrini 2022 töötuskindlustushüvitise, mille päevatasu oli 9 eurot 73 senti.

5. Kaebaja esitas töötukassa otsuse peale vaide, mille töötukassa jättis 3. jaanuari 2022. a vaideotsusega rahuldamata. Vaideotsuse põhjendused olid järgmised.

5.1 Töötuskindlustuse seaduse (TKindlS) § 9 lg 1 kohaselt tuli hüvitise suuruse määramisel võtta aluseks kõik kuud, mil kindlustatule on töötuskindlustuse andmekogu andmetel välja makstud tasusid (v.a TKindlS § 40 lg-s 2 nimetatud tasud).

5.2 Vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud TKindlS redaktsiooni (TKindlS₂₀₂₁) § 7 lg 2² kohaselt ei arvestata kindlustusstaažina perioodi, mil isik oli rasedus- ja sünnituspuhkusel ning lapsehoolduspuhkusel, v.a kindlustusstaaži tekkimise periood TKindlS₂₀₂₁ § 7 lg-te 1 või 2 tähenduses. MTÜ-st Elav Ajalugu tulu teenimise tõttu tekkis kaebajal kindlustusstaaž ka lapsehoolduspuhkuse ajal.

5.3 Päevatasu arvutamisel võeti aluseks 2021. a jaanuarist kuni juunini ning 2020. a oktoobrist detsembrini makstud tasu (s.o viimasele kolmele töötamise kuule eelnenud üheksa kuud, millal töötasu välja maksti), kokku 583 eurot 56 senti. Kaebaja keskmine ühe kalendripäeva töötasu arvutati järgmiselt: 583 eurot 56 senti ÷ 270 = 2 eurot 16 senti. TKindlS § 9 lg-le 5 tuginedes määrati hüvitise suuruseks 9 eurot 73 senti kalendripäevas.

6. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse töötukassa 19. novembri 2021. a otsuse tühistamiseks ja töötukassa kohustamiseks teha uus otsus, millega määrata kaebajale uus töötuskindlustushüvitis, mille arvutamise aluseks võetakse enne rasedus- ja sünnituspuhkusele jäämist tasutud töötuskindlustusmaksed.

6.1 Juhinduda tuleb TKindlS₂₀₂₁ § 6 lg 5 esimesest poolest, milles seadusandja on näinud ette garantii, mis välistab vahetult pärast lapsehoolduspuhkust koondatud isikul töötuskindlustushüvitise vähenemise. Lähtudes enne lapsehoolduspuhkusele jäämist tehtud töötuskindlustusmaksetest, tuleks kaebaja päevamääraks 43 eurot 10 senti. Kuna TKindlS § 9 lg 4 kohaselt on töötuskindlustushüvitis esimesel 100 päeval 60% ja hiljem 40% päevatasust, oleks kaebaja töötuskindlustushüvitis oluliselt suurem kui töötukassa arvutatud 9 eurot 73 senti.

6.2 TKindlS § 9 lg 1 koosmõjus TKindlS § 6 lg-ga 5 tuleb tunnistada põhiseaduse (PS) §-dega 12 ja 32 vastuolus olevaks osas, milles need ei võimalda jätta vähendamata lapsehoolduspuhkuse ajal töötanud ja seejärel koondatud vanematele makstavat töötuskindlustushüvitist. Seadus kohtleb meelevaldselt erinevalt töö kaotanud vanemaid, kes töötavad lapsehoolduspuhkuse ajal, ja neid, kes ei tööta. Kindlustushüvitise maksmise piiramine riivab intensiivselt kindlustatu omandipõhiõigust. Riivel peab olema põhiseaduspärane eesmärk ja riive peab olema proportsionaalne. TKindlS § 9 lg 4 lähtub eeldusest, et töötuskindlustushüvitise suurus peab olema proportsioonis tasutud töötuskindlustusmaksetega. Kaebaja on teeninud 13 aastat ligikaudu Eesti keskmisele palgale vastavat palka ja tasunud töötuskindlustusmakseid, kuid tal puudus töötuse riski realiseerumisel õigus saada vastusooritus määras, mida ta oleks saanud siis, kui ei oleks lapsehoolduspuhkuse ajal lisatööd teinud. See ei ole proportsionaalne ja on kaebaja suhtes sõnamurdlik.

7. Tallinna Halduskohus jättis 27. mai 2022. a otsusega kaebuse rahuldamata, põhjendades seda järgmiselt.

7.1 Vaidlus puudutab töötuskindlustushüvitise suurust. Töötukassa on selle õigesti arvutanud. TKindlS § 9 lg-st 1 koosmõjus TKindlS § 7 lg-tega 1, 2 ja 2² järeldub, et kui vanem töötas lapsehoolduspuhkuse ajal ja jääb hiljem töötuks, siis arvutatakse hüvitise suurus tema viimasele kolmele töötamise kuule eelnenud üheksal töötamise kuul makstud tasudele tuginedes (eeldusel, et nendelt on kinni peetud töötuskindlustusmakse). Kuna kaebaja teenis lapsehoolduspuhkuse ajal tulu töövõtulepingu alusel, tekkis tal ka selle perioodi eest töötuskindlustusstaaž. TKindlS § 9 lg 1 kohaselt tuleb hüvitise suuruse arvutamisel selle töö eest saadud tasuga arvestada. Vastustajal ei olnud hüvitise suuruse arvutamisel kaalutlusõigust. Kui isiku töötasu on väike, rakendub TKindlS § 9 lg 5.

7.2 TKindlS § 9 lg 1 koosmõjus TKindlS § 6 lg-ga 5 on põhiseadusega kooskõlas. TKindlS § 9 lg-s 1 ette nähtud arvutuskäiku kohaldatakse kõigil töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamise juhtudel ehk normi rakendamine ei sõltu subjektiivsetest asjaoludest. Isik ei jää töötuse korral sissetulekuta.

8. Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

9. Tallinna Ringkonnakohus jättis 5. juuli 2023. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, põhjendades seda järgmiselt.

9.1 Töötukassa ei ole eksinud kaebaja töötuskindlustusstaaži arvestamisel. Kaebajale ei kohaldu TKindlS₂₀₂₁ § 6 lg 5 ega § 7 lg 2². Kaebaja teenuse osutamist MTÜ-le Elav Ajalugu ei saa pidada ka ajutiseks töötamiseks TKindlS § 7 lg 2³ ning tööturuteenuste ja -toetuste seaduse § 42 tähenduses. Töötukassal ei olnud võimalik teha TKindlS § 9 lg-te 1, 2 ja 5 alusel kaebajale hüvitise määramisel teistsugust otsust ning asja lahendus sõltub sellest, kas TKindlS asjassepuutuvad normid on põhiseadusega kooskõlas.

9.2 Asjassepuutuv on TKindlS § 9 lg 1 osas, milles see takistab arvutada kaebaja töötuskindlustushüvitise suurust üksnes tema rasedus- ja sünnituspuhkusele jäämisele eelnenud töötamise kuudel makstud tasude alusel. Kaebaja väiteid arvestades tuleb kontrollida TKindlS § 9 lg 1 kooskõla PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse ja PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigusega. Mõlema põhiõiguse riivel on legitiimne eesmärk, mis seisneb selles, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamine oleks administratiivselt lihtne ja kontrollitav. Lisaks on arvutamisel aluseks võetava perioodi sätestamisel soovitud välistada manipuleerimine hüvitise suurust mõjutava keskmise tasu suurusega.

9.3 TKindlS § 9 lg 1 on põhiseadusega kooskõlas. Süsteem põhineb solidaarsuspõhimõttel, mistõttu ei ole kaebajal nõudeõigust saada vastuhüve täpselt kindlustussüsteemi panustatud mahus. Töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamise valem on neutraalne ja põhineb objektiivsetel asjaoludel. On paratamatu, et osa kindlustatute jaoks on valemi rakendamine soodsam kui teiste jaoks. Põhiseadusest ei tulene kaebajale õigust valida kindlustushüvitise arvutamise aluseks olevat ajavahemikku ega nõuda, et töötukassa lähtuks kaebaja jaoks kõige soodsamast ajavahemikust.

9.4 Võrdse kohtlemise hindamisel saab võrreldavate gruppidena välja tuua esiteks töötuskindlustushüvitist saama õigustatud inimesed, kes olid lapsehoolduspuhkusel ja töötasid sel ajal, kuid jäid enda tahtest sõltumatul põhjusel tööta kohe pärast lapsehoolduspuhkuse lõppemist (kaebaja grupp), ja teiseks inimesed, kes ei töötanud lapsehoolduspuhkuse ajal, kuid vastavad muus osas eespool toodud tingimustele (võrdlusgrupp). Eelduslikult on töötuskindlustushüvitise määramisel paremas olukorras isikud, kes lapsehoolduspuhkuse ajal ei töötanud. Erinev kohtlemine on õigustatud, sest gruppe eristav tingimus põhineb asjaoludel, mis on iga kindlustatu enda kontrolli all. Inimesed saavad arvestada, et lapsehoolduspuhkuse ajal lisandunud kindlustusstaaž võetakse arvesse töötuskindlustushüvitise saamise õiguse kindlakstegemisel ning hüvitise suuruse arvutamisel. Põhiseadusest ei tulene seadusandjale kohustust luua võrdse kohtlemise tagamiseks ning töö- ja pereelu paremaks ühitamiseks sellist töötuskindlustushüvitise arvutamise süsteemi, mis soodustaks väikeses mahus töötamist lapsehoolduspuhkuse ajal.

10. Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, paludes tühistada ringkonnakohtu otsuse ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

10.1 Vastustaja ega kohtud ei ole suutnud tuvastada kaebaja ebavõrdse kohtlemise mõistlikku põhjust. Seda põhjust ei tulene ka seaduse eelnõu seletuskirjast.

10.2 Ringkonnakohtu seisukoht, mille kohaselt õigustab ebavõrdset kohtlemist vajadus hoida kokku riigi raha ning tagada süsteemi jätkusuutlikkus, on vastuoluline. Kaebajale oleks määratud suurem töötuskindlustushüvitis, kui ta ei oleks lapsehoolduspuhkuse ajal töötanud. Seega heidutab olemasolev töötuskindlustussüsteem töötamast ja töötukassa reserve kasvatamast. Samuti on kaebaja grupp sedavõrd marginaalne, et riigi rahaline kokkuhoid on küsitav. Riigikohus on rõhutanud, et selline olukord, kus isikul on kasulik töötamisest loobuda, ei ole jätkusuutlik olukorras, kus vaidlusalust süsteemi peetakse üleval tööjõumaksudest.

10.3 Kaebaja ei soovi valida töötuskindlustushüvitise arvutamise aluseks olevat perioodi. Kaebaja leiab üksnes, et teda koheldakse ebavõrdselt, võrreldes lapsevanematega, kes aluseks võetaval ajavahemikul ei töötanud.

10.4 Riik on valinud kindlustusmaksetel põhineva sotsiaalkaitsesüsteemi. Seetõttu tekib kindlustusjuhtumi korral kohustus teha kindlustatule kindlustusmaksetega korrelatsioonis olev vastusooritus. Kaebaja puhul on sarnaselt lapsehoolduspuhkuse ajal mitte töötanud lapsevanematega kindlustatud riskiks töötus. TKindlS §-st 2 tulenevalt on töötuskindlustuse eesmärk kindlustatule töötuse korral tööotsingute ajaks kaotatud sissetuleku osaline kompenseerimine. Kaebaja puhul on kaotatud sissetulek kindlustuskaitsest välja jäetud, ehkki erinevalt vanematest, kes lapsehoolduspuhkuse ajal ei töötanud, tasus tema ka selle puhkuse ajal kindlustusmakseid.

10.5 Ebavõrdset kohtlemist ei õigusta selle ettenähtavus. Ringkonnakohtu seisukohast järeldub, et lapsevanemad, kes tahavad diskrimineerimist vältida, peaksid osalise koormusega töötamisest loobuma. See rikub aga lapsevanemate õigust vabale eneseteostusele (PS § 19). Asjaolu, et põhiseadus ei kohusta seadusandjat soodustama lapsehoolduspuhkuse ajal väikeses mahus töötamist, ei tähenda, et lapsehoolduspuhkuse ajal töötanud lapsevanema halvem kohtlemine oleks mõistlik.

11. Riigikohtu halduskolleegium andis asja lahendada üldkogule (RKHKm 07.11.2024, 3-22-246/13), et hinnata asjassepuutuvate sätete kooskõla PS-ga. Halduskolleegium leidis, et üldkogul tuleks võtta seisukoht, kas PS §-dega 12, 29, 32 ning § 28 lg-ga 2 on kooskõlas TKindlS § 7 lg 2² ja § 9 lg  1 osas, milles need sätted näevad ette, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel tuleb töötuskindlustusstaažina arvestada vanemapuhkuse kasutamise aega, mille eest kindlustatu saab töö- või muu lepingu alusel tasu, mis on oluliselt väiksem tasust, mida kindlustatu sai enne vanemapuhkuse kasutamist.

11.1 Asjas on määrava tähtsusega see, milline töötuskindlustusstaaž võetakse töötuskindlustushüvitise arvutamisel aluseks, kuna mh just aluseks võetavast staažist, täpsemalt staažiarvestusse mineval perioodil teenitust sõltub seadusest nähtuvalt töötuskindlustushüvitise suurus. Asjassepuutuvateks säteteks tuleb lugeda TKindlS § 7 lg 2² ja § 9 lg 1 osas, milles need sätted näevad ette, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel tuleb töötuskindlustusstaažina arvestada perioodi vanemapuhkuse (lapsehoolduspuhkuse) ajal, mil isik sai tasu.

11.2 Tegemist võib olla omandipõhiõiguse riivega. Kui aluseks oleks võetud enne rasedus- ja sünnituspuhkusele jäämist saadud tasu, millelt olid tasutud töötuskindlustusmaksed, oleks kaebaja väidete kohaselt olnud tema ühe kuu keskmine päevatasu TKindlS § 9 lg 1 järgi arvutatuna 43 eurot 10 senti. Töötukassa ei ole sellele kohtumenetluses vastu vaielnud. Sellisel juhul oleks TKindlS § 9 lg 4 kohaselt olnud kaebaja töötuskindlustushüvitise suurus ühe kalendripäeva eest esimesel 100 päeval 25 eurot 86 senti ning edasi kuni töötuskindlustushüvitise perioodi lõpuni 17 eurot 24 senti.

11.3 Kuigi kaebajale määratud töötuskindlustushüvitis on hüvitise alampiiri kehtestamise tagajärjel kokkuvõttes suurem, kui see oleks olnud üksnes tema arvestusperioodil saadud tasu põhjal arvutatuna, on hüvitis sellegipoolest esimese 100 kalendripäeva eest oluliselt (ligikaudu 2,5 korda) väiksem hüvitisest, mille arvutamise aluseks võetakse kaebajale enne rasedus- ja sünnituspuhkusele (emapuhkusele) jäämist makstud tasu. Ka pärast esimest 100 päeva on ühe kalendripäeva eest makstava töötuskindlustushüvitise suurus tunduvalt väiksem (ligikaudu 1,7 korda). Eelnev tähendab seda, et näiteks esimese 100 kalendripäeva eest on kaebajale määratud töötuskindlustushüvitis 1613 eurot väiksem (100 × 9,73 = 973 eurot vs. 100 × 25,86 = 2586 eurot).

11.4 Asjassepuutuvad sätted riivavad PS §-s 12 tagatud võrdsuspõhiõigust, kuna lapsehoolduspuhkusel (vanemapuhkusel) olevaid vanemaid koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas vanem saab lapsehoolduspuhkuse (vanemapuhkuse) kasutamise ajal tasu või mitte.

11.5 Valides töötu kaitsmiseks sundkindlustusel põhineva süsteemi, on seadusandja oma otsustusruumi PS § 28 lg-s 2 sätestatud kohustuse täitmiseks regulatsiooni kujundamisel oluliselt kahandanud. Intensiivse põhiõiguste riive õigustamiseks ei piisa sellest, et isikule määrati oluliselt väiksem töötuskindlustushüvitis tema enda valiku tulemusena. Selle argumendi kaalukuse seab kahtluse alla ainuüksi juba asjaolu, et isiku enda otsustel ei pruugi olla kindlustatud riski realiseerumisele mingit mõju.

11.6 Kaebaja osutas lapsehoolduspuhkuse ajal teenust vaid marginaalse tasu eest, püüdes ühitada oma töö- ja pereelu. Kuigi lapsehoolduspuhkuse (vanemapuhkuse) peamine mõte on vabastada vanem töökohustustest, et ta saaks lapse eest hoolitseda, aitab väikese koormusega töötamine hoida vanema tööharjumust, kvalifikatsiooni jms ning tagab lõppastmes sujuvama tööturule naasmise. Seadusandja on sellist toimimisviisi selgelt soosinud. Ka töötuskindlustussüsteemi loomisel on selle nõudega arvestatud, mida näitab TKindlS § 6 lg-s 5 ja § 7 lg-s 2² sätestatu. Töö- ja pereelu ühitamist takistab olukord, kus vanemapuhkusel oleval vanemal on kasulikum mitte töötada. Selline sunnitud valik võib riivata õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta.

11.7 Kaebaja taotletud hüvitise arvutamine ei saa olla administratiivselt kuigi keerukas. Kaebaja taotleb hüvitise arvutamist töötuskindlustuse andmekogusse kantud andmete põhjal, lihtsalt seaduses sätestatust varasema perioodi kohta.

 

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

12. Riigikogu sotsiaalkomisjonil puudub asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasuse kohta ühine arvamus.

12.1 Töötuskindlustuse üks eesmärk on kompenseerida osaliselt kaotatud sissetulek tööotsingute ajaks. Töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamine universaalse ja neutraalse arvutuskäigu alusel on administratiivselt lihtne ja registripõhiselt kontrollitav. Mõne kindlustatu jaoks võib seaduses sätestatud kindla ajavahemiku jooksul saadud töötasu arvesse võtmine kaasa tuua soodsama ja teise jaoks ebasoodsama tulemuse. Sellist ebavõrdsust õigustab PS §-s 10 sätestatud sotsiaalriigi põhimõte.

12.2 Vanematele töö ja pereelu ühitamise võimaldamine on perepoliitika meede, aga rahvastikukriisi olukorras võib olla vajalik rakendada seda ka töötuskindlustussüsteemis. Tuleb möönda, et kehtiv töötuskindlustussüsteem võib viia olukorrani, kus vanemapuhkusel oleval vanemal võib olla kasulikum mitte töötada. Riik peab väga oluliseks, et inimesed on aktiivsed, maksavad makse ja säilitavad oma ametioskused ka töölt eemal viibimise ajal. Riik ei tohi soosida olukorda, kus hüvitise suurus võib töötamise tõttu olulisel määral väheneda. Selline sunnitud valik võib riivata õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta.

13. Kaebaja hinnangul on vaidlusalused sätted PS §-dega 12, 29 ja 32 vastuolus ning ta jääb kassatsioonkaebuses esitatud seisukohtade juurde.

14. Töötukassa on arvamusel, et TKindlS § 7 lg 2² ja § 9 lg 1 on PS §-dega 12, 29 ja 32 kooskõlas.

14.1 TKindlS § 9 lg 1 tagab ühelt poolt, et kindlustushüvitise arvutamise alus on kõikide hüvitise taotlejate suhtes ühetaoline, teiselt poolt aga seda, et kindlustushüvitise taotlejad ei saa kontrollimatult valida endale soodsamat hüvitise arvutamise alust. Sellise valemi korral, mis arvestaks tavapärasest madalama sissetuleku teenimise subjektiivsete põhjustega, kaasneks paratamatult teiste gruppide põhjendamatult erinev kohtlemine.

14.2 Seadusandja eesmärkideks on töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamise administratiivne lihtsus ja kontrollitavus ning soov välistada manipuleerimine hüvitise suurust mõjutava keskmise tasu suurusega. Need on legitiimsed.

14.3 Põhiseadusest ei tulene isikule subjektiivset õigust nõuda talle soodsama hüvitise määramist. Hüvitise suuruse arvutamise perioodi võivad jääda väiksemad tasud ka muudel põhjustel kui lapse kasvatamine, nagu lähedase hooldamine, vähene töökogemus, osalise tööajaga töötamine, tervise seisund vms konkreetsest isikust tingitud asjaolud. Seega on küsimus laiem kui ainult vanemapuhkuse ajal töötavate inimeste kontekstis ning võib tuua kaasa teiste kindlustatute ebavõrdse kohtlemise.

14.4 Kui muuta TKindlS § 7 lg-s 2² sätestatud reeglit selliselt, et töötuskindlustusstaažina ei peaks arvestama perioodi, millal isik kasutas emapuhkust, isapuhkust, lapsendajapuhkust või vanemapuhkust sõltumata sellest, kas isik on eelnimetatud puhkuse ajal töötanud või mitte, siis ei oleks osal inimestel töötuskindlustusstaaži nõue täidetud ja neile ei saaks töötuskindlustushüvitist määrata.

14.5 Töötuskindlustuse põhimõtetega oleks vastuolus olukord, kus töötuskindlustushüvitise määramisel ei võeta arvesse vanemapuhkuse ajal saadud tasusid, mis on väiksemad enne vanemapuhkusele jäämist saadud tasudest, kuid samas läheb vanemapuhkusel töötatud ajavahemik arvesse töötuskindlustusstaažina.

14.6 Kuna töötuskindlustussüsteem toimib solidaarsuspõhimõttel, ei ole hüvitise saajal õigust nõuda vastuhüvesid täpselt kindlustussüsteemi panustatud mahus. TKindlS §-des 7 ja 9 sätestatud põhimõtted on kehtinud juba pikka aega. Seega on igal inimesel võimalik ette näha ning arvestada, et vanemapuhkuse ajal väiksema tasu saamise korral arvestatakse selle perioodi eest ka töötuskindlustusstaaži, mis mõjutab omakorda makstava töötuskindlustushüvitise suurust, hüvitise saamise õigust ja hüvitise saamise kestust.

14.7 Töötuskindlustushüvitise arvutamise põhimõtted ei mõjuta isikute õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29). Samuti ei ole isik jäänud ilma riigi abist töö leidmisel.

15. Õiguskantsler leiab, et asjassepuutuv on vaid TKindlS § 9 lg 1, mis on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõtte ja omandipõhiõigusega (PS § 12 lg 1, § 32 lg 2), sest selle kohaldamise tulemusena saavad vanemapuhkuse (varem lapsehoolduspuhkuse) ajal tööd teinud vanemad väiksemat töötuskindlustushüvitist kui need vanemad, kes sel ajal ei töötanud.

15.1 TKindlS § 7 lg 2² ei ole kaebaja eesmärgi saavutamisel määrava tähtsusega, kuivõrd selle sätte kohaldamisest või kohaldamata jätmisest ei sõltu, milliseks kujuneb vanemapuhkuse ajal töötanud inimese kindlustushüvitise suurus.

15.2 Võib eeldada, et Riigikogu sätestas TKindlS § 9 lg-s 1 töötuskindlustuse hüvitise arvutamiseks võimalikult ühetaolise reegli sel eesmärgil, et kõiki kindlustatuid koheldaks võimalikult ühtemoodi. Samuti selleks, et vältida kuritarvitusi ja hoida süsteem ühetaolise ja lihtsana. Väheste eranditega süsteemi eelis on väike halduskoormus, see aitab kaasa töötuskindlustuse süsteemi efektiivsele toimimisele ning võib aidata kokku hoida töötuskindlustuse eelarve raha. Riigikogu eesmärk on legitiimne.

15.3 Töö- ja pereelu ühitamise soodustamise oluline eesmärk on säilitada side tööturuga ning vältida alla kolmeaastase lapse kasvatamise tõttu diskrimineerimist. Vanemapuhkuse ajal töötamise peamine eesmärk ei ole endale ja perele töötamisega põhisissetulekut teenida. Pikaajalise töökatkestuse vältimine aitab kaasa inimese õigusele teostada end valitud erialal, olla majanduslikult aktiivne ja teenida elatist (PS § 29 lg 1).

15.4 Kui lapsevanem, kes vanemapuhkuse ajal ei saa töötada täiskoormusega, otsustab töötada väikese koormusega - et säilitada oma kvalifikatsioon ja side tööturuga ning saada väikest töist tulu -, siis saab see lapsevanem hilisemate tööotsingute ajal väiksemat töötuskindlustushüvitist, võrreldes vanemaga, kes puhkuse ajal üldse ei töötanud. See piirab võrdsuspõhiõigust ning paneb lapsevanema halvemasse olukorda oma vanemlike kohustuste täitmise tõttu. Ühtlasi ei teeni see riigi seatud eesmärki soodustada vanemapuhkuse kasutamise või vanemahüvitise saamise ajal vanemate töötamist.

15.5 Kui seadus võimaldaks töötuskindlustushüvitise suuruse arvutada TKindlS § 9 lg-s 1 nimetatust erinevate töötamise kuude alusel, võimaldaks see kindlustatul saada töötuks jäädes asendussissetulekut, mis oleks mõistlikus suhtes näiteks tema vanemapuhkusele eelneva töise tuluga. Tasud, mida inimene on teeninud ajal, kui ta lapse eest hoolitsemise tõttu sai töötada väikese koormusega või väikeses mahus, võivad anda vale pildi inimese varasemast keskmisest sissetulekust ja moonutada vanemapuhkuse ajal töötanud inimeste töötuskindlustushüvitise suurust.

15.6 Omandipõhiõiguse riivet saaks vanemapuhkuse ajal tööd teinud inimene töötuks jäämise korral vältida seeläbi, kui ta otsustaks, et ta ei tööta või töötab lapse kasvatamise kõrval ainult sellisel juhul, kui tema töötuskindlustusmaksega maksustatav tulu igal töötamise kuul on vähemalt sama suur nagu enne lapsehoolduspuhkusele jäämist. See läheks aga vastuollu vanemapuhkuse ja -hüvitise maksmise eesmärkidega.

15.7 Ühetaoline töötuskindlustushüvitise arvutamise valem ei võimalda ilmselt kuigipalju kokku hoida töötuskindlustuse eelarve vahendeid, sest see ei soodusta kindlustatuid vanemapuhkuse ajal panustama töötuskindlustuse eelarvesse. Küll aga on kindlustatule tagatud varasema (kõrgema) sissetuleku alusel arvutatud töötuskindlustushüvitis, kui ta vanemapuhkuse kestel ei tööta.

15.8 Pole ka põhjust arvata, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel üldreeglist kõrvalekaldumine tooks kaasa ülemäära suure halduskoormuse. Juba praegu näeb TKindlS § 9 lg 1 ette erandi, mille kohaselt ei võeta hüvitise suuruse arvutamisel arvesse tööturumeetmete seaduse § 11 lg-s 3 nimetatud ajutise töötamise ehk tööampsude eest makstud tasusid.

15.9 Ravikindlustushüvitise suuruse moonutuse vältimiseks on Riigikogu olemuslikult sarnases olukorras leidnud hiljaaegu lahenduse ravikindlustuse seaduse (RaKS) §-s 55¹, mille kohaselt võetakse hüvitise maksmise aluseks määr, mis on inimesele soodsam.

16. Vabariigi Valitsuse ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi hinnangul on TKindlS § 7 lg 2² ja § 9 lg 1 PS §-dega 12, 29 ja 32 kooskõlas.

16.1 Töötuskindlustus on solidaarsuspõhimõttel toimiv sundkindlustus, mis tähendab, et kindlustatute üleselt kogutud vahendite ümberjaotamine kannab laiemat sotsiaalsete riskide hajutamise eesmärki. Ümberjaotamine tingib paratamatult selle, et kindlustatul ei ole alati õigust saada vastusooritus või see eksisteerib piiratud ulatuses.

16.2 Vanemahüvitise, mis ei ole osa töötaja sotsiaalse kaitse süsteemist, eesmärk on soodustada töö- ja pereelu ühildamist. TKindlS § 6 lg 5 ja § 7 lg 2² ei ole mõeldud mitte töötuskindlustuse eesmärkide täitmiseks, vaid vanemahüvitise eesmärgi täitmiseks. TKindlS § 7 lg 2² ei kohusta seadusandjat laiendama selles sätestatud erandit töötuskindlustusstaaži arvestamisel ka juhtudele, mil isik teeb vanemapuhkusel tööd ja teenib vanemapuhkusele eelnenud tasust väiksemat töötasu.

16.3 TKindlS § 9 lg-s 1 kehtestatud valem on neutraalne ja põhineb objektiivsetel asjaoludel ning ei võta arvesse põhjuseid, miks võis kindlustatu hüvitise aluseks oleval arvestusperioodil teenida tavapärasest rohkem või vähem. Sellise valemi rakendamisega kaasneb paratamatult see, et mõne kindlustatu jaoks on seaduses kindla ajavahemiku töötasu arvesse võtmine soodsam kui teise jaoks.

16.4 Kaebaja grupi omandipõhiõiguse põhjendamatut riivet ei esine, sest TKindlS § 9 lg-st 1 tulenev valem rakendub võrdlusgruppide puhul ühtviisi. Omandipõhiõiguse riive mõõdukuse tagab asjaolu, et kindlustatu saab töötuskindlustushüvitise abil alati vähemalt äraelamist võimaldava hüvitise.

16.5 Vanemapuhkuse ajal töötamisega kaasnenud töötuskindlustusstaaži lisandumine oli kindlustatu enda tegevuse tulem. Laiendades TKindlS § 7 lg-st 2² tulenevat erandit juhtudele, mil isik töötab vanemapuhkuse ajal osalise tööajaga varasemast väiksema töötasu eest, oleks tegemist subjektiivsetel asjaoludel põhineva sundkindlustusega. See tooks kaasa vajaduse suurendada kindlustusmakse määra, et tagada sundkindlustussüsteemi jätkusuutlikkus, ning muuta seniseid regulatsiooni aluseks olevaid lähtekohti.

16.6 Töötuskindlustushüvitis ei ole olemuselt mitte isiku tegevusalast, elukutsest või töökohast tingitud sissetuleku asendus, vaid riigi abi. Seetõttu ei esine praegusel juhul PS § 29 riivet.

17. Sotsiaalministeerium leiab, et TKindlS § 7 lg 2² ja § 9 lg 1 on põhiseadusega kooskõlas.

17.1 Sätete põhiseaduspärasust hinnates tuleks võtta arvesse ka teisi olukordi ning mitte lähtuda üksnes vanemapuhkuse kasutamisest, sest lahendus võib tuua omakorda kaasa täiendava põhiseadusvastase ebavõrdse kohtlemise. Näiteks vanemahüvitist saavate või alla kolmeaastast last kasvatavate isikute vahel, kes a) on vanemapuhkusel ja saavad mõnest muust allikast väiksemat tasu ning b) kes ei ole vanemapuhkusel, sest saavad väiksemat töötasu enda töökohast või töökohtadest. Samuti võib viia ebavõrdsete olukordadeni see, kui vanemapuhkusel olnud isikul oleks võimalus valida töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamise aluseks soodsam kindlustusperiood. Näiteks juhul, kui mõni muu isik, kes saab enda tahtest sõltuvalt või sõltumatult varasemaga võrreldes oluliselt väiksemat tasu, soovib samuti valida hüvitise arvutamise aluseks soodsama perioodi, kui tal oleks TKindlS järgi õigus.

17.2 Kui vanemahüvitise saamise ajal tekkinud töötuskindlustusstaaži mitte arvestada, võib olla riivatud PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigus, kuna selle aja eest on siiski töötuskindlustusmakse kinni peetud.

18. Justiits- ja digiminister leiab, et kõnealused sätted on vastuolus PS §-dega 32, 12 ja 29.

18.1 Õigus saada sundkindlustushüvitist on rahaliselt hinnatav õigus ja kuulub omandipõhiõiguse kaitse alla. Töötuskindlustusmakse maksmise kohustus ilma kindlustatud riski realiseerumisel mõistlikku vastusooritust saamata riivab tugevalt PS §-ga 32 tagatud omandipõhiõigust. Kuigi kehtiv regulatsioon võib küll mõningal määral soodustada töötuskindlustuse administreerimise lihtsuse eesmärgi saavutamist (meede on sobiv), ei saa kaebaja taotletud hüvitise arvutamine olla kuigi keerukas. Meetmega saavutatav vähene kasu ei kaalu üles intensiivset omandiõiguse riivet.

18.2 Omandipõhiõiguse riive kaalukust suurendab asjaolu, et vaidlusalused sätted riivavad ka võrdsuspõhiõigust (PS § 12), kuna kohtlevad võrreldavaid sihtgruppe erinevalt. Võrdsuspõhimõttega on vastuolus olukord, kus üks või mõni inimene peaks üldistes huvides kandma suuremaid kulutusi kui teised.

18.3 Erinev kohtlemine seisneb töötukassa määratava töötuskindlustushüvitise suuruses, koheldes vanemapuhkuse ajal töötanud vanemaid väikese tasu saamise tõttu halvemini kui vanemaid, kes vanemapuhkuse ajal tööd ei tee. Niisuguseks ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja kaalukas põhjus.

18.4 Kuritarvituse välistamise eesmärk on legitiimne. Kindlustatud isikule hüvitise aluseks oleva perioodi valiku õiguse andmine mõjutab töötuskindlustuse rahastamiseks (PS § 28 ülesannete täitmiseks) ettenähtud vahendite hulka. Siiski tuleb arvestada, et valides töötu kaitsmiseks sundkindlustusel põhineva süsteemi, on seadusandja PS § 28 lg-s 2 sätestatud kohustuse täitmiseks oma otsustusruumi regulatsiooni kujundamisel oluliselt kahandanud.

18.5 Eesmärk hoida kokku riigi raha ei saa olla legitiimne juhul, kui selleks jäetakse hüvitis olulises osas maksmata isikutele, kelle puhul töötuse risk on realiseerunud. Kehtiv regulatsioon ei pruugi ka kulusid olulisel määral vähendada, kuna kaebajaga samas olukorras olevate isikute ring on väike. Samuti tuleb tähele panna, et vaidlusalust süsteemi peetakse ülal tööjõumaksudest. Seega on riigile olulisem soodustada töötamist ja tööjõumaksude maksmist.

18.6 Asjassepuutuvatest normidest kaebajale tulenev valik võib riivata ka õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29).

 

VAIDLUSALUSED SÄTTED

19. Töötuskindlustuse seaduse 1. jaanuaril 2021 jõustunud redaktsiooni § 7 „Töötuskindlustusstaaž“ lõige 2²:

 

„(2²) Töötuskindlustusstaažina ei arvestata perioodi, millal isik kasutas rasedus- ja sünnituspuhkust, lapsendaja puhkust, lapsehoolduspuhkust, poolte kokkuleppel antavat tasustamata puhkust, oli ajutiselt töövõimetu ravikindlustuse seaduse tähenduses või viibis aja- või asendusteenistuses, välja arvatud periood, millal isikul tekib töötuskindlustusstaaž käesoleva paragrahvi lõike 1 või 2 kohaselt.”

20. Töötuskindlustuse seaduse 1. aprillil 2022 jõustunud redaktsiooni § 7 „Töötuskindlustusstaaž“ lõige 2²:

 

„(2²) Töötuskindlustusstaažina ei arvestata perioodi, millal isik kasutas emapuhkust, isapuhkust, lapsendajapuhkust või vanemapuhkust, poolte kokkuleppel antavat tasustamata puhkust, oli ajutiselt töövõimetu ravikindlustuse seaduse tähenduses või viibis aja- või asendusteenistuses, välja arvatud periood, millal isikul tekib töötuskindlustusstaaž käesoleva paragrahvi lõike 1 või 2 kohaselt.”

21. Töötuskindlustuse seaduse 1. jaanuaril 2024 jõustunud redaktsiooni § 9 „Töötuskindlustushüvitise suurus“ lõige 1:

 

„(1) Kindlustatu ühe kalendripäeva töötuskindlustushüvitise suurus arvutatakse kindlustatu üheksa kuu keskmisest ühe kalendripäeva töötasust töötukassa andmekogu andmete alusel. Kindlustatu keskmine ühe kalendripäeva töötasu leitakse viimasele kolmele töötamise kuule eelnenud üheksal töötamise kuul kindlustatule makstud tasude alusel, millelt on kinni peetud töötuskindlustusmakse. Töötamise kuudena võetakse arvesse kuud, millal töötukassa andmekogu andmete kohaselt on kindlustatule välja makstud tasusid. Seejuures ei võeta arvesse käesoleva seaduse § 40 lõikes 2 nimetatud tasu ega tööturumeetmete seaduse § 11 lõikes 3 nimetatud ajutise töötamise eest makstud tasu.”

 

ÜLDKOGU SEISUKOHT

22. Üldkogu hindab esmalt vaidlusaluste sätete asjassepuutuvust ja kohtuliku kontrolli ulatust (I), analüüsib siis asjakohaseid põhiõigusi (II), hindab asjassepuutuvate normide põhiseaduspärasust (III) ning lahendab haldusasja (IV).

 

I

23. Konkreetse normikontrolli menetluses on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; 15.03.2022, 5-19-29/38, p 49; 19.12.2024, 5-24-3/23, p 32).

24. Halduskolleegium pidas asjassepuutuvateks säteteks TKindlS § 7 lg-t 2² ja § 9 lg-t 1 osas, milles need näevad ette, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel tuleb töötuskindlustusstaažina arvestada vanemapuhkuse kasutamise aega, mille eest kindlustatu saab tasu (RKHKm  07.11.2024, 3-22-246/13, p-d 15 ja 24). Kehtivas redaktsioonis on eelkõige terminoloogilise muudatusega asendatud TKindlS § 7 lg-s 2² sõnad „rasedus- ja sünnituspuhkus“ sõnaga „emapuhkus“ ning sõna „lapsehoolduspuhkus“ sõnaga „vanemapuhkus“. Samuti on lisatud sõna „isapuhkus“. Seega normi põhiline materiaalõiguslik tähendus ei ole muutunud. Üldkogu ei loe TKindlS § 7 asjassepuutuvaks.

25. Töötuskindlustusstaaž on periood, mille eest kindlustatu sai tasu, millelt oli kohustus kinni pidada töötuskindlustusmakse (TKindlS § 7 lg 1). Töötuskindlustusstaažist sõltub, kas ja kui kaua on kindlustatul õigus saada töötuskindlustushüvitist (TKindlS § 6 lg 1 p 2 ja § 8 lg 1 p-d 1-3). TKindlS § 7 lg 2² piiritleb ajavahemiku, mille jooksul sättes loetletud tunnustele vastavatele isikutele, sh vanemapuhkusel viibijatele, töötuskindlustusstaaži ei arvestata. Samas näeb see norm ette ka olukorra, mil mh vanemapuhkuse kasutamise aeg arvatakse siiski töötuskindlustusstaaži hulka. Pooled ei vaidle selle üle, et kaebaja ema- ja vanemapuhkusel viibitud ajavahemik on võetud töötuskindlustusstaažina arvesse.

26. Kaebaja on vaidlustanud talle määratud hüvitise päevamäära suuruse, mida reguleerib TKindlS § 9. Selle paragrahvi esimene lõige sätestab hüvitise suuruse arvutamiseks ühetaolise valemi. Hüvitise suurus on seotud kindlustatule makstud tasult töötuskindlustusmakse kinnipidamisega. Hüvitise suuruse arvutamisel ei ole oluline kindlustatule makstud tasult töötuskindlustusmakse kinnipidamise õiguslik tähendus hüvitise teiste aspektide reguleerimisel, näiteks töötuskindlustusstaaži arvestamisel TKindlS §-s 7.

27. Seadusandjal on töötuskindlustussüsteemi loomisel avar otsustusruum. Põhimõtteliselt ei ole välistatud, et mingi töötasu maksmise ajavahemik võetakse aluseks küll staaži (TKindlS § 7), kuid mitte kindlustushüvitise suuruse arvutamisel (TKindlS § 9) või vastupidi.

28. Seega on asjassepuutuv üksnes töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamist reguleeriv TKindlS § 9 lg 1. Kaebaja näeb olukorra põhiseadusvastasust selles, et TKindlS § 9 lg 1 ei võimalda hüvitise suuruse arvutamisel jätta arvestamata vanemapuhkuse ajal makstud tasusid.

29. Ema-, isa-, vanema- ning lapsendajapuhkuse (vt töölepingu seaduse (TLS) §-d 59-62) võimaldamisega ja nende puhkuste kestel hüvitiste maksmisega (vt perehüvitiste seaduse (PHS) § 32 lg 1 ja § 34 lg 2) aitab seadus alla kolmeaastase lapse vanemal ning lapsendajal pühenduda tööelu asemel perekonnale, leevendades märkimisväärselt survet teha sissetuleku saamiseks tööd. TKindlS § 6 lg-st 5 ning § 7 lg-st 2² nähtub, et seadusandja on pidanud oluliseks soodustada töö- ja pereelu ühitamist ka töötuskindlustushüvitise regulatsiooni loomisel (vt viidatud 3-22-246/13, p 21).

30. Kaebaja leiab, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamise aluseks tuleb võtta tema enne rasedus- ja sünnituspuhkusele (TKindlS § 6 lg 5 kehtivas sõnastuses emapuhkusele) jäämist tasutud töötuskindlustusmaksed. Emapuhkus eelneb vanemapuhkusele ning seega hõlmab kaebaja taotlus ka vanemapuhkusele eelnevat perioodi.

31. TKindlS § 9 lg 1 järgi väheneb töötuskindlustushüvitise suurus alati, kui TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse (s.o emapuhkuse, isapuhkuse, lapsendajapuhkuse või vanemapuhkuse) ajal teenitav tasu on väiksem tasust, mida kindlustatu teenis enne puhkust. Üksnes juhul, kui TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal teenitud tasu on vähemalt sama suur kui tasu, mida inimene teenis enne puhkusele siirdumist, ei vähenda puhkuse ajal tasu teenimine TKindlS § 9 lg 1 kohaldamisel töötuskindlustushüvitist. Praegusel juhul oli kaebaja sissetulek TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal väiksem kui enne puhkusele siirdumist.

32. TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal töötamise peamine eesmärk ei pruugi olla endale ja perele põhisissetuleku teenimine. Ennekõike võimaldab see inimesel hoida kvalifikatsiooni ja tööharjumust ning soodustab tema sujuvamat naasmist tööturule. Kõigi TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuste kohta kehtib eeldus, et töö- ja pereelu paremaks ühitamiseks võimaldatakse vanematel teha oluliselt vähem tööd, säilitades seejuures siiski võimaluse teenida lisasissetulekut (vt PHS § 44). Järelikult tuleb pidada TKindlS § 9 lg-t 1 asjassepuutuvaks kõigil juhtudel, kui kindlustatule määratava töötuskindlustushüvitise suurus väheneb TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse kestel tasu teenimise tõttu.

33. Üldkogu loeb asjassepuutuvaks TKindlS § 9 lg 1 osas, milles see võimaldab määrata väiksema töötuskindlustushüvitise põhjusel, et kindlustatu teenis sama seaduse § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal tasu, millelt peeti kinni töötuskindlustusmakse.

II

34. Riigikohtu halduskolleegium andis asja lahendamiseks üldkogule, et võtta seisukoht, kas asjassepuutuv säte on kooskõlas PS §-dega 12, 29 ja 32. Lisaks vaagis halduskolleegium normi kooskõla PS § 28 lg-ga 2 (viidatud 3-22-246/13, p-d 20 ja 24).

35. Vaidlusalusel juhul on esiplaanil küsimus, kas põhiseadusega on kooskõlas see, et seadus kohtleb TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal tööd teinud ja varasemast väiksemat tasu teeninud vanemaid halvemini kui neid, kes nimetatud puhkuse ajal tööd ei tee. Järelikult seisneb TKindlS § 9 lg 1 võimalik põhiseadusvastasus eelkõige vastuolus üldise võrdsuspõhiõigusega. Seetõttu lahendab üldkogu esmalt küsimuse, kas TKindlS § 9 lg 1 on kooskõlas PS § 12 lg-ga 1. TKindlS § 9 lg 1 vastuolu tuvastamisel üldise võrdsuspõhiõigusega ei ole teiste põhiõiguste võimaliku riive kontrollimine vajalik.

36. PS § 12 lg 1 sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse, mida piiratakse siis, kui sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse erinevalt (vt RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 93). Võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb esmalt määrata kindlaks võrdluse lähtekohad ja tuvastada võrreldavad grupid (RKÜKo 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 47). Selleks tuleb välja tuua võrreldavad grupid, millel on suurim ühisosa (RKPJKo 30.10.2019, 5-19-25/9, p 63 ja seal viidatud kohtupraktika). Võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist, kui kaebajat koheldakse halvemini kui võrdlusgruppi kuuluvaid inimesi (vt ka RKPJKo 29.05.2015, 3-4-1-1-15, p 48 ja seal viidatud praktika).

37. Praegusel juhul on asjakohane võrrelda järgmisi gruppe:

1) TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkusel viibinud inimesed, kellel on tekkinud õigus saada töötuskindlustushüvitist ja kes teenisid puhkuse kestel töötuskindlustusmaksega maksustatavat tasu, mille tõttu neile määratava töötuskindlustushüvitise suurus väheneb (kaebaja grupp);

2) TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkusel viibinud inimesed, kellel on tekkinud õigus saada töötuskindlustushüvitist, kuid kes ei teeninud puhkuse kestel töötuskindlustusmaksega maksustatavat tasu (võrdlusgrupp).

38. Mõlemasse gruppi kuuluvate inimeste ühiseks tunnuseks on esmalt TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkusel viibimine, et kindlustatu saaks kasvatada alla kolmeaastast või lapsendatud last,
(vt ka eespool p-d 29 ja 32). Seejuures on ka hoolduspere vanemal õigus kasutada lapsendajapuhkust ning saada vanemahüvitist (TLS § 61 lg 6, PHS § 38 lg 1). Samuti ühendab gruppe see, et kõigil neil inimestel on tekkinud õigus saada töötuskindlustushüvitist, mis hõlmab nii töötuna arvelolekut, miinimumstaažinõude täitmist kui ka nõuet, et inimene on jäänud töötuks endast sõltumatutel põhjustel (TKindlS § 6 lg-d 1 ja 2).

39. Nimetatud kahte gruppi kuuluvaid inimesi koheldakse erinevalt. Kaebaja grupi liikmetele makstava töötuskindlustushüvitise suurus väheneb puhkuse kestel töötamise tõttu sõltuvalt sellest, kui palju on puhkuse kestel teenitud tasu väiksem sissetulekust, mida kindlustatu teenis enne puhkusele siirdumist. Samal ajal koheldakse võrdlusgruppi soodsamalt, sest neile makstava töötuskindlustushüvitise suurus ei vähene, kuigi nad ei ole kõnealuse puhkuse kestel tööd teinud ega töötasu saanud. Sellega riivatakse võrdsuspõhiõigust.

III

40. Järgnevalt hindab üldkogu PS § 12 riive põhiseaduspärasust. PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusreservatsiooniga, seega piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (RKPJKo 31.01.2025, 5‑24‑26/18, p 63). Võrdsuspõhiõiguse riive põhjus peab olema mõistlik ja asjakohane. Mõistlik ja asjakohane on põhjus juhul, kui see on kohases tasakaalus tekitatud erineva olukorra raskusega (vrd RKPJKo 30.09.2008, 3‑4‑1‑8‑08, p 32). Mida suurem on erineva kohtlemise mõju isikutele, seda kaalukamad peavad olema erineva kohtlemise põhjendused (vrd viidatud 5‑24‑26/18, p 64). Mida erinevamad on võrreldavad grupid, seda erinevamalt võib seadusandja neid kohelda (vt RKPJKo 29.01.2014, 3-4-1-52-13, p 47). Tunnistades seadusandja avarat otsustusruumi, on erinev kohtlemine meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu (vrd RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 37).

41. Praegusel juhul seisneb erinev kohtlemine selles, et asjassepuutuv säte ei välista hüvitise arvutamise aluseks olevate kuude seast kuid, mil kindlustatu oli TKindlS § 6 lg-s 5 sätestatud puhkusel ja teenis puhkusele eelneva ajaga võrreldes väiksemat tasu.

42. Töötuskindlustuse seaduse, Eesti Vabariigi töölepingu seaduse ja välisteenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu X koosseis, 884 SE) seletuskirjast nähtuvalt on TKindlS § 9 lg 1 eesmärk tagada, et andmed makstud töötasude kohta jõuaksid Maksu- ja Tolliametisse ning välistatud oleksid kuritarvitused, mille korral saaksid inimesed töötuskindlustushüvitise aluseks oleva keskmise tasu suurust ise mõjutada. Menetlusosaliste arvamustes ning praeguses haldusasjas tehtud varasemates kohtuotsustes on TKindlS § 9 eesmärkidena nimetatud ka vajadust tagada töötuskindlustussüsteemi administreerimise lihtsus ja jätkusuutlikkus ning hoida kokku avalikke vahendeid.

43. Ka viidatud eesmärke silmas pidades pole põhjust eeldada (sh eelnõu 884 SE seletuskirja põhjal), et seadusandja kavatses nendega õigustada praeguses asjas tuvastatud erinevat kohtlemist. Pigem ei osatud niisuguse olukorra tekkimisega arvestada. Seetõttu võib järeldada, et võrdlusgruppide erinev kohtlemine ei olnud iseenesest seadusandja soov. Erinevat kohtlemist ei õigusta ka TKindlS § 9 lg l eesmärgid üldisemalt. Seega hindab üldkogu, kas ülal p-s 42 nimetatud põhjuseid saab pidada praegusel juhul mõistlikeks ja asjakohasteks, et õigustada asjassepuutuva normiga kaasnevat üldise võrdsuspõhiõiguse riivet.

44. Kuna kaebaja taotleb hüvitise arvutamist töötuskindlustuse andmekogusse kantud andmete põhjal, ei saa tema taotletud hüvitise arvutamine olla administratiivselt kuigi keerukas. Seaduses on ette nähtud võimalus jätta töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel arvestamata tööampsude eest saadud tasu (TKindlS § 9 lg 1 neljas lause). Samuti on seadusandja pidanud olemuslikult sarnases olukorras võimalikuks lahendust, kus haldusorgan saab hüvitise suuruse arvutamisel arvestada inimesele soodsamat hüvitise määra (RaKS § 55¹). Seega, ehkki töötuskindlustussüsteemi administreerimise lihtsuse tagamist saab üldjuhul pidada erineva kohtlemise legitiimseks eesmärgiks, ei ole see kõnealusel juhul mõistlik ja asjakohane põhjus kohelda kaebajat ebasoodsamalt kui neid kindlustatuid, kes TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal tööd ei tee.

45. Avalike vahendite säästliku kasutamise ning kindlustussüsteemi jätkusuutlikkuse kohta märgib üldkogu, et ükski menetlusosaline ei ole esitanud andmeid, kui kulukas oleks riigile see, kui kohaldada TKindlS § 9 lg-t 1 kaebaja soovitud moel. Üldkogu hinnangul ei ole see asja lahendamisel ka oluline, sest ainuüksi avalike vahendite säästliku kasutamisega ega kindlustussüsteemi jätkusuutlikkusega ei saa õigustada mistahes erinevat kohtlemist.

46. Töötuskindlustussüsteemile on koormav, kui kindlustatu TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal ei tööta ehk süsteemi ei panusta, kuid talle makstakse töötuks jäämisel töötuskindlustushüvitist puhkusele eelnenud sissetuleku alusel. Ometi on eelmainitud tulem kehtivas töötuskindlustussüsteemis võimalik. See, kui TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal töötamine toob kaasa võimaliku tulevase töötuskindlustushüvitise vähenemise, ajendab inimesi mitte töötama ja seega väheneb ka töötuskindlustusmaksete laekumine. Sellisel juhul ei läheks paljud kindlustatud TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal üldse tööle, kui töötasu oleks puhkuse-eelsest väiksem ja inimesel oleks arvestatav risk jääda pärast puhkuse lõppu töötuks. Võimalik raha kokkuhoid, mis saavutatakse väiksema töötuskindlustushüvitise maksmisega inimestele, kes töötavad TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal selle õiguslikke tagajärgi teadmata, ei saa õigustada töötanud inimeste halvemat kohtlemist. Riik ei tohi eesmärgiks seada kokkuhoiu saavutamist inimeste teadmatust ära kasutades.

47. Lisaks leiab üldkogu sarnaselt halduskolleegiumiga, et seadusandja ei tohi tekitada olukorda, kus töötuskindlustushüvitise suurus võib töötamise tõttu oluliselt väheneda (vt viidatud 3-22-246/13, p 21). Töö- ja pereelu ühitamise eesmärgiga on vastuolus see, kui igasugune TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse kestel töötamine muutub kahjulikuks, sest vähendab võimaliku töötuskindlustushüvitise suurust. Kuigi kindlustatult ei eeldata puhkusel olles töötamist, siis töötamise soodustamisega maandatakse vanema jaoks töötuse riski (vt eespool p 32). Seega saaks avalike vahendite säästlik kasutamine seisneda eelkõige töötuskindlustusjuhtumite ennetuses, mida toetab ka TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuste ajal töötamine. Riigile ei ole kasulik vähendada hüvitise suurust põhjusel, et inimene TKindlS § 6 lg-s 5 loetletud puhkuse ajal töötab ja riik teenib sellelt maksutulu. Eeltoodut arvestades ei ole kindlustussüsteemi jätkusuutlikkus ning avalike vahendite säästlik kasutamine kaebaja ebasoodsama kohtlemise mõistlik ega asjakohane põhjus.

48. Praegusel juhul ei õigusta erinevat kohtlemist ka eesmärk vältida kuritarvitusi. Kaebaja ebasoodsama kohtlemise vältimiseks vajaliku erandi olemasolul oleks TKindlS § 9 lg-st 1 tulenev hüvitise suuruse arvutamise kord põhimõtteliselt samasugune nagu praegu ega muudaks süsteemi kuritarvituste suhtes haavatavamaks. Kuigi otsus puhkuse kestel töötada ning töö laadist ja mahust tulenevalt ka töö eest saadava tasu suurus on vanema teha, ei saa sellise otsustusvabaduse kasutamist pidada süsteemi kuritarvitamiseks. TKindlS § 9 lg 1 kehtima jäämisel ei ole süsteemi kuritarvitamise oht väiksem, sest see soodustab TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal töötamist ilma töötasult makstavaid või kinnipeetavaid makse ja töötuskindlustusmakseid deklareerimata. Selliselt toimides välistaks kindlustatu enda jaoks riski, et tulevase töökaotuse korral vähendab riik talle makstava töötuskindlustushüvitise suurust. Samas jääks laekumata töötuskindlustusmaksed ning tulu- ja sotsiaalmaks.

49. Vanemapuhkusel saab olla ka pikka aega järjest, sh viis või enam aastat, töötades seejuures väikese koormusega. Muu hulgas on võimalik töötada TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse kestel töötuskindlustusstaaži kogumiseks kasvõi ainult ühe päeva kuus mistahes tasu eest. Sellises olukorras ei pruugi töötuskindlustussüsteemi kuritarvitamine olla välistatud. Töötuskindlustusstaaži suurendamiseks ja seeläbi töötuskindlustushüvitise maksmise pikendamiseks (TKindlS § 7 lg 2¹ ning § 8 lg 1) on võimalik töötada väga väikese koormusega, säilitades samal ajal võimaluse saada töötuskindlustushüvitist vanemapuhkusele jäämisele eelneva aja sissetulekute põhjal. Samas on seadusandjal töötuskindlustussüsteemi kujundamisel avar otsustusruum, kuidas kuritarvitusi vältida, tagades seejuures võrdsuspõhiõiguse kaitse.

50. Arvestades eeltoodut, ei ole kaebaja erinevaks kohtlemiseks võrreldes kindlustatutega, kes TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkusel olles ei tööta, mõistlikku ja asjakohast põhjendust. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 p-st 2 juhindudes tunnistab üldkogu TKindlS § 9 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see võimaldab määrata väiksema töötuskindlustushüvitise põhjusel, et kindlustatu teenis sama seaduse § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal tasu, millelt peeti kinni töötuskindlustusmakse.

51. Olles otsustanud, et TKindlS § 9 lg 1 on vastuolus PS § 12 lg-ga 1, ei ole vaja hinnata sama sätte kooskõla põhiseaduse teiste sätetega.

IV

52. Kuna üldkogu tunnistab TKindlS § 9 lg 1 selle põhiseadusvastasuse tõttu osaliselt kehtetuks, tuleb kassatsioonkaebus rahuldada ning nii haldus- kui ka ringkonnakohtu otsus materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu tühistada (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1).

53. Pooled ei vaidle selle üle, et töötukassa võttis kaebaja töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel aluseks TKindlS § 6 lg-s 5 nimetatud puhkuse ajal makstud tasud, millelt on kinni peetud töötuskindlustusmaksed, ning määras kaebajale seetõttu väiksema töötuskindlustushüvitise. Seega tuleb kaebaja töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel võtta aluseks enne rasedus- ja sünnituspuhkusele jäämist tasutud töötuskindlustusmaksed.

54. Üldkogu rahuldab kaebuse ning tühistab Eesti Töötukassa 19. novembri 2021. a otsuse ja kohustab vastustajat tegema kaebajale töötuskindlustushüvitise määramise kohta uue otsuse (HKMS § 230 lg 5 p 5). Haldusmenetluse seaduse § 5 lg 5 nõuab küll asja otsustamist taotluse esitamise aegse menetlusõiguse järgi, ent seejuures tuleb kohaldada kehtivat materiaalõigust, st hüvitise suurus tuleb määrata kehtivast töötuskindlustuse seadusest lähtudes. Seega tuleb võtta töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel aluseks enne rasedus- ja sünnituspuhkusele (emapuhkusele) jäämist makstud tasud, millelt on kinni peetud töötuskindlustusmaksed.

55. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja oli riigilõivu tasumisest vabastatud (riigilõivuseaduse § 22 lg 2 p 2). Kaebaja pole esitanud üheski kohtuastmes menetluskulude nimekirja. Seega jäävad menetlusosaliste kulud nende endi kanda.

 

(allkirjastatud digitaalselt)