Liisa-Ly Pakosta		
Justiits- ja Digiministeerium	
	
 	20.05.2025 nr 1-12/621 - 1	
liisa-ly.pakosta@justdigi.ee 		

	

Eestkoste teostamise kitsaskohad kohaliku omavalitsuse kui täisealise inimese eestkostja vaatenurgast		

Lugupeetud justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta	

Tallinna Linnavalitsus reformis ja tsentraliseeris täisealiste eestkoste teostuse 2022. aastal, eraldades kohaliku omavalitsuse rollid eestkoste seadmise ja eestkoste teostamise menetluses. Antud muudatuse vajadus tulenes eelnevatel aastatel (2012, 2019, 2021) teostatud analüüside tulemustest, mis kinnitasid vajadust luua valdkonnas selgust ja kujundada ümber senine töö. 

Perekonnaseadus ei reguleeri küll kohaliku omavalitsuse rolli täitjaid eestkoste seadmise või teostamise menetluses, ent siiski on eestkostega seotud ülesanded enamasti kujunenud osaks sotsiaalhoolekande osakondade töölauast, kuigi eestkoste teostus – inimese isiklike ja varaliste õiguste ja huvide kaitse – ei ole oma olemuselt sotsiaaltöö.  

Tallinna Linnavalitsuse nimel kaitseb täisealiste eestkostetavate huvisid ja õigusi Tallinna Sotsiaal- ja Tervishoiuameti eestkoste sektor. Täisealiste eestkostetavate arvuks 19. mai 2025 seisuga on 555 inimest. Seega võib kindlalt väita, et meil on tekkinud laiapõhjaline kogemus eestkoste teostamisel.  

Eestkoste sektor on osalenud ja olnud ka eestvedajaks erinevates valdkondlikes aruteludes nii ministeeriumitega, Eesti Valdade ja Linnade Liiduga, Eesti Pangaliiduga kui ka Harju Maakohtu kohtunikega. Oleme andnud sisendi Tartu Ülikooli RAKE uuringusse ja tagasisidestanud ka uuringu tulemit, kuid peame vajalikuks pöörduda Teie poole, et tuua välja ettepanekud ja murekohad, millele meie kui suurima kogemusega eestkostja vaates tuleks tähelepanu pöörata.  

Eestkoste teostamisega seotud murekohad 

1.	Valla- või linnavalitsuse eestkostjaks määramise osakaalu ebaproportsionaalne suurenemine. Perekonnaseaduse (PKS) § 204 kohaselt määratakse eestkostjaks füüsiline isik, kes oma isikuomadustelt ja võimetelt sobib määratud ülesannetes eestkostetava huve kaitsma. PKS § 205 ütleb, et kui ei leita sobivat füüsilist isikut, võib eestkostjaks määrata juriidilise isiku. Nii füüsilise kui ka juriidilise isiku saab  eestkostjaks määrata vaid isiku eelneval nõusolekul. 

Kui eestkostjaks ei ole võimalik määrata sobivat juriidilist isikut, määratakse eestkostjaks valla- või linnavalitsus, millega täisealine on kõige tugevamalt seotud. 

Tartu Ülikooli RAKE uuring ja Tallinna linna andmed kinnitavad, et on suurenenud kohaliku omavalitsuse eestkostel olevate inimeste hulk ka olukorras, kus eestkostetaval on lähedasi. Kohalikud omavalitsused tunnetavad, et füüsilisest isikust eestkostjate nõustamise koormus on suur ning nad ei mõista oma rolli ja kohtute ootust selles protsessis, sest PKSi kohaselt ei ole eestkostjate nõustamine valla- või linnavalitsuse ülesanne, vaid ta on kaasatud eestkoste seadmise või pikendamise menetlusesse ning avaldab menetluses arvamust eestkostja sobivuse ja eestkoste ulatuse kohta. 

Samas kohtute loodud tutvustaval infolehel on ilma kohalike omavalitsustega kooskõlastamata esitatud otsene suunis pöörduda eestkoste teostamise küsimustega valla- või linnavalitsuse sotsiaaltöötaja poole.  

Ettepanek:  Palume ministeeriumil analüüsida, kuidas lähtudes PKS mõttest määrata esmajoones eestkostjaks füüsiline või juriidiline isik ja viimasel võimalusel kohalik omavalitsus ja analüüsida, mis on need põhjused, miks lähedasi eestkostjaks ei määrata või ei pikendata nende ametiaega eestkostjana, sh millised on riskide maandamise võimalused. Analüüsi tulemusest kaaluda nt luua kohtu järelevalve osakonnale täiendavat ressurssi füüsilisest isikust eestkostjate nõustamiseks ja toetamiseks.  

2.	Rahvastikuregistrisse jõuavad eestkoste andmed viibega ja seal ei ole võimalik eristada eestkoste ulatust. Rahvastikuregister ei ole kohustuslik programm, mida asutused või ettevõtted peavad omama, et kontrollida isikute teovõimet, ent isegi asutustele, kes rahvastikuregistrit kasutavad, ei ole programmides eestkoste andmed lihtsasti leitavad või ei ole eestkoste ulatus selgesti arusaadav. Osalise eestkoste puhul ei nähtu rahvastikuregistrist eestkoste ulatus ja sellest tulenevalt ei lubata isikul õigusliku aluseta teha tehinguid, mille tegemise õigust ei ole kohus piiranud, nt ei saa eestkostetavad, kel on eestkoste seatud vaid kinnisvara tehinguteks iseseisvalt ID-kaarti taotleda, samasugune probleem on ka e-Perearstikeskuse teenusega ilmnenud - automaatkontrolliga kontrollitakse eestkoste andmeid ja kui on eestkoste, ei ole võimalik eestkostjata programmi kasutada. Sama kehtib ka pangateenuste kohta, aga ka perekonnaõiguslike tehingute puhul, kus Perekonnaseisuamet on keeldunud abielu lahutamast inimesel, kel on säilinud perekonnaõiguslike tehingute tegemise õigus. 

Isikut tõendavate dokumentide seaduse § 204 lõike 2 järgi mobiil-ID vormis digitaalset isikutunnistust ei saa taotleda esindaja kaudu ja seda ei väljastata esindajale. Mobiil-ID vormis digitaalset isikutunnistust taotleb 7–17-aastane alaealine ja piiratud teovõimega isik koos seadusliku esindajaga. 
Olukorras, kus eestkoste on seatud osaliselt (näiteks vaid kinnisvaratehingute teostamiseks), ei ole võimalik eestkostjal seadust täita, kui kohtumäärusega ei ole eestkostjale antud selliste kohustuste täitmiseks volitust.  

Ettepanek: Teadvustada, et digitaalsed lahendused ei suuda eestkoste ulatust kontrollida, mistõttu need piiravad isiku õigusi iseseisvateks tehingute tegemiseks, kui neil on kohtumäärusega need õigused säilinud. Luua toimiv IT lahendus, mis tagaks inimesele tema õiguste kohase kohtlemise viisil, kus rahvastikuregistri puuduliku kajastuse tõttu piiratakse inimese vabadusi vaid kohtumääruses toodud ulatuses.  

3.	Isikut tõendav dokument on riigiasutuse poolt isikut tõendavate dokumentide seaduse alusel väljaantud dokument, kuhu on kantud kasutaja nimi ja sünniaeg või isikukood ning foto või näokujutis ja allkiri või allkirjakujutis. Enamlevinud on Eestis isikutunnistus (ID kaart) ja Eesti kodaniku pass. Eestis on väga levinud, et ID kaarti kasutatakse kliendikaardina või koos teiste kaartidega (nt ühiskaart, puudega inimeste kaart vms), samuti on see üheks võimaluseks, et logida erinevatesse programmidesse ja registritesse. Sellega seoses on murekohtadeks ID-kaardi kasutamise õiguse ja võimaluse küsimused piiratud teovõimega inimese puhul: 

•	ID-kaart füüsiliselt – kas allkirja või allkirjakujutisega – ühiskonnas puudub valmidus aru saada, mis on allkirjakujutis (nn rukkililledega ID-kaart), see aga tähendab, et kui eestkostetava käes on ID-kaart, on eestkostetaval võimalik teha tehinguid, sh pandimajas, sooritada järelmaksuga oste jm kohustusi võtta ja ilmselt ka reisida. 

•	ID-kaart ja selle PIN koodid – Kõik Eesti Vabariigis väljastatavad ID-kaardid on koos PIN koodidega, see tähendab, et kuigi kohtumääruse järgi puudub eestkostetavatel õigus teha iseseisvalt tehinguid ja allkirjastada dokumente, väljastatakse neile kaardid alati koos koodidega.  

Eelnevatest muredest tulenevalt on eestkostjal tulnud võtta vastu otsus eestkostetavalt ID-kaart ära võtta, et takistada tal endale kahjulike tehingute tegemine. Eestkostetava tehtud tehingud on küll tühised, ent tehingu tühisuse tuvastamine ja alusetult saadu tagasinõudmise menetlused koormavad nii kohtuid kui ka eestkostjaid.  

Ettepanek: kaaluda erinevaid infotehnoloogilisi lahendusi, mis regulatsioonidega kooskõlas annaksid eestkostetavale võimaluse end tuvastada, kuid mitte teha tühiseid tehinguid. Näiteks luua isikut tõendava eesmärgiga isikutunnistused, mille esitamisel ei oleks võimalik teha tehinguid ning luua ID-kaardile lahendused, mis võimaldavad inimese teovõimest tulenevalt piirata PIN-2 funktsioone.  

4.	Eestkostjana ei ole meil ligipääsu nt Terviseportaalile, e-Selverile, pankadele ja paljudele teistele programmidele, sest neid ei ole võimalik kasutada ilma sisselogimiseta või tehniliselt ei ole võimalik volitatud isikuid (sh kohalikku omavalitsust) sinna lisada. Kui eestkostjaks on kohalik omavalitsus, siis tehniliselt ei suuda asutused ja ettevõtted esindajaks määrata omavalitsust, vaid minnakse volikirja alusel tööd tegeva spetsialisti isiklike kasutajateni (nt pangas on iga spetsialist oma isiklike kontode ja andmetega seotud, asendamisi ei ole võimalik sujuvalt teha ja vastavalt töökorralduslikele muudatustele). See tähendab, et eestkoste seadmisel tuleb spetsialistidel oodata pangaligipääse keskmiselt 7 tööpäeva ja töötaja haigestumise või puhkuse korral ei ole võimalik asutuse sees tööd operatiivselt ümber korraldada. 

Eestkostjal (KOVil) puudub võimalus näha ka eestkostetava terviseandmeid, sest KOVi ei suudeta volitada neid andmeid nägema. Samas on eestkostjal kohustus korraldada vajalikul määral ravi- ja sotsiaalteenuseid.  

Ettepanek: Infotehnoloogiliste lahenduste puhul luua tehnilised võimalused, et eestkoste määramisel luuakse võimalus määrata isikule esindaja (juriidilise isikuna, mitte eraisikuna) ja kohalikul omavalitsusel oleks võimalus hallata ise asutuse siseselt ligipääse. Eestkostjal peab olema võimalus tehniliselt kasutada programme ja kontosid, iga toimingu puhul peab jääma maha digitaalne jälg, mida on võimalik hiljem kontrollida.  
 
5.	Tahtest olenematu ravi ja kinnisesse erihoolekandeasutusse paigutamise menetluste murekoht. Viidates tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) põhimõtetele ei menetleta kohtutes teist liiki kinnisesse asutusse paigutamise avaldust (näiteks kinnisesse hoolekandeasutusse paigutamise avaldus) ajal, mil kehtib teisel õiguslikul alusel inimese kinnises asutuses hoidmine (näiteks tahtest olenematu ravi rakendamine). Seadustiku annab regulatsiooni vaid samaliigilise kinnises asutuses viibimise aluse pikendamiseks. Samas on sellistes olukordades oluline ja põhjendatud tagada inimese katkematu kontrollitud keskkonnas viibimine enese ja teiste turvalisuse tagamiseks. 

Ettepanek: kaaluda tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmist viisil, mis tagaks võimaluse menetleda eriliigilisi kinnisesse asutusse paigutamise avaldusi ka olukorras, kus inimese suhtes kehtib määrus erineval alusel kinnisesse asutusse paigutamiseks. Muudatuse kaalumisel palume analüüsida ka võimalust korrigeerida esialgse õiguskaitse korras kinnisesse asutusse paigutamise regulatsiooni (TsMS § 534), mis on üles ehitatud tahtest olenematu ravist mitte kinnisest hoolekandeasutusest lähtuvalt. 

6.	Eestkoste jätkumine, kui lapsest saab täisealine - olukorras, kus 17. aastane laps vajab eestkostet ka täisealisena, sest tal on psüühikahäire ning ta ei mõista oma tegude tagajärgi, ei ole täna väga sujuvalt reguleeritud. Seadus näeb ette, et psühhiaatriline ekspertiis ja muud menetlustoimingud viiakse läbi täisealisele isikule, kuid eluliselt võib tekkida olukord, kus tekib reaalne oht eestkostetava varale või vajadus tagada katkematu õiguste kaitse, sest ei ole võimalik kohut koormamata (esialgse õiguskaitse rakendamine täisealiseks saamise kuupäeval) sujuvalt eestkostega jätkata. Ka esialgse õiguskaitse rakendumisel ja pangakontole ligipääsu saamisel (Swedbank AS puhul 7 päeva) võib jääda lünk või on võimalik teha notariaalseid tehinguid, sest eestkoste andmete kandmine rahvastikuregistrisse on käsitsi tehtav toiming, mitte automaatne.  

Ettepanek: Kaaluda seaduse muudatust sellisteks puhkudeks, kus inimese seisundi muutumatusest tulenevalt on võimalik menetleda ja otsustada eestkoste seadmist viisil, mis tagab inimese õiguste katkematu kaitse. 

7.	Eestkoste lõppeb isiku surmaga või kohtumäärusega. Eestkostjal on kohustus esitada eestkoste teostamise kohta igal aastal või kohtu nõudmisel aruanne PKS § 194, § 199 alusel. Eestkostjad ei saa pangast kätte eestkostetavate konto väljavõtteid perioodi kohta, millal nad eestkostet teostasid (surma või eestkoste lõppemise, ülemineku puhul), kuigi eestkostjal on aruande kohustus. Praegu tuleb kontoväljavõtteid paluda kohtust, kes küsib need pangast – tegemist on äärmiselt ebaproportsionaalse halduskoormusega. 
Varasemalt on Justiitsministeerium viidanud, et tuleks kaaluda PKS § 200 täpsustamist õigusselguse mõttes, et tagada, et isikul oleks õigus küsida andmeid perioodi kohta, mil ta oli seaduslik esindaja.

Ettepanek: Täiendada PKSi järgnevalt, et eestkostetava surma järgselt või eestkoste lõppemise puhul oleks võimalik aruandekohustust täita ja kohtuaruande jaoks vajalikud panga väljavõtted pangast saada selle perioodi kohta, millal täideti eestkostja ülesandeid. Eesmärk on vähendada kohtute ja linna halduskoormust. 

8.	Eestkostetav ja juhtimisõigus - täna ei ole võimalik juhtimisõigust piirata ja tervisetõendit kehtetuks tunnistada, kui inimese üle seatakse eestkoste. Psühhiaatrilised ekspertiisid ei ole terviseportaalis leitavad, mistõttu perearstid ei teagi, et eestkostetaval võib olla psüühikahäire ja teovõime piiratud.  

Ettepanek: luua regulatsioon, mille kohaselt hinnatakse psühhiaatrilise ekspertiisi käigus ka juhtimisõiguse kehtimiseks vajaliku tervisetõendi väljastamise tingimustele vastavust ning ekspertiisi väljavõtte edastamist terviseportaali ning kehtestada regulatsioon kehtiva tervisetõendi kehtetuks tunnistamiseks olukorras, kus inimese seisund on muutunud. 

9.	Perekonnaseadus ja tsiviilkohtumenetluse seadustik (TsMS) annab kohtule 
kohustuse hinnata eestkostetava teovõime piiramise ulatust, kuid ei anna konkreetseid suuniseid selle tegemiseks, mistõttu eestkoste määramise kohtulahendid on erinevalt mõistetavad ja tõlgendatavad.  

•	Pisitehingute mõiste - Tallinna linna kogemuse pinnalt sisustatakse pisitehingute mõiste erinevalt: 

o	arusaamisvõime rahast ja tehingu väärtusest (kas eestkostetav mõistab, et on kulud ja tulud, kulud tuleb tasuda, mõistlik on säästa jne);  
o	praktiline vajadus ehk arvestuslikult, “palju maksab suits jm meelepärane” ja eestkoste pikendamisel arvestatakse hinnatõusu;  
o	raha olemasolust pärast kohustuste täitmist (kui sissetulek on A ja väljaminekud on B, siis pisitehingute summaks võiks jääda A-B). 

Ettepanek: kohtutel kujundada konkreetsemad olukorrad ja ühtlasem praktika pisitehingute mõiste sõnastamisel. Täiendavalt on vajalik ühtsust olukorras, kus pisitehingute õiguseks olevat summat ei ole võimalik (ajutiselt) võimaldada, sest eestkostja ülesandeks on hoolitseda selle eest, et eestkostetav saaks vajalikul määral sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid (ehk tasuda teenuse eest) ning eestkostetava rahalised vahendid on piiratud.  Kas see on alus või kohustus pisitehingute summa muutmiseks kohtule avalduse esitamisel või eestkostja võib omavoliliselt piirata pisitehingute summat, sest selleks ei ole rahalisi vahendeid.  

10.	Eestkoste seadmisel eestkostja ülesannete määratlemine – õigusliku aluseta või viisil, mis ei võimalda eestkostet teostada. On olnud olukord, kus kohus määras eestkoste ulatuseks isiku huvide kaitsmine tsiviilasjas. Tegemist ei saa olla eestkoste määramise alusega, kui teiste asjadega tegelemiseks loetakse eestkostetav teovõimeliseks ja võimalik oleks üleskerkinud probleemi lahendada teiste lahendustega.  

Näide - võlausaldajad pöörduvad kohtusse nõudega isiku vastu, kuid inimene ei oska end esindada ja kohus algatab uue menetluse, milles kaalub eestkoste seadmist. Selliste menetluste arv on kasvanud (ka inimeste puhul, kes ei vasta PKS mõttes olukorrale, kus täisealine ei suuda vaimuhaiguse, nõrgamõistuslikkuse või muu psüühikahäire tõttu kestvalt oma tegudest aru saada või neid juhtida). Sotsiaalselt saamatu inimese puhul ei ole põhjendatud eestkoste seadmine.  

Laenulepingust tulenevate kohustuste täitmiseks määrati erieestkostjaks linn  – laenulepingust tulenevate kohustuste täitmiseks ei ole vaja erieestkostet, kuivõrd seda rolli saab täita ka füüsilisest isikust eestkostja, kellel on võimalik kasutada võlanõustamisteenust või tellida õigusabi, nagu iga teovõimeline isik saab teha oma õiguste kaitsmiseks. Õigusabi osutamiseks eestkoste seadmine ja valla- või linnavalitsuse eestkostjaks määramine ei ole kooskõlas PKS eestkoste põhimõttega. 

11.	Eestkostja kvalifikatsiooninõue – Lähtuvalt TsMS § 217 lõikest 1 võib menetlusosaline menetluses osaleda isiklikult või tsiviilkohtumenetlusteovõimelise esindaja kaudu, kui seaduses ei ole ette nähtud teisiti. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt esindab tsiviilkohtumenetlusteovõimetut menetlusosalist kohtus tema seaduslik esindaja.  

Eestkostjale, kui seaduslikule esindajale, ei tulene eestkoste teostamiseks täiendavaid kvalifikatsiooninõudeid ei TsMSist ega PKSist, mistõttu oleme seisukohal, et eestkostjana ei kohaldu ka valla- või linnavalitsust esindavale teenistujale lepingulisele esindajale kehtestatud tingimused ning ei ole kohustust esindada eestkostetavat lepingulise esindaja kaudu TsMS § 218 lg 1 p 1-2 mõttes. 

Tallinna linnal on selles küsimuses olnud kaks menetlust, kus kohtunik on kehtiva regulatsiooni tõlgendamisel võtnud teise seisukoha. Kohtu hinnang oli nendes menetlustes, et eestkostetava esindaja peab vastama TsMS § 218 lõikes 1 sätestatud nõuetele (nt TsMS § 218 lg 1 punktis 2 sisalduv kvalifikatsiooninõue). Kuivõrd esindatavaks isikuks on eestkostetav, mitte Tallinna linn, siis ei saa esindaja tugineda TsMS § 218 lõike 2 alusel sellele, et ta on Tallinna Linnavalitsuse teenistuja.  

Tegemist ei ole seega laialdase probleemiga, ent on oluline tagada, et ühegi eestkostetava huvid ei jääks kohtumenetluses kaitsmata normi erineva tõlgenduse pärast. Oleme seisukohal, et eestkostja ülesannete täitmine kohaliku omavalituse poolt ei saa tuua kaasa TsMS § 218 lõike 2 välistamist. Eestkostetava seaduslikuks esindajaks on Tallinna Linnavalitsus, keda omakorda on määratud esindama teenistuja, kes esindab eestkostetavat lähtuvalt eestkoste ülesannete täitmisest. 

Oleme avatud kõikideks võimalikeks aruteludeks ja meie murekohtade täiendavaks selgitamiseks ning oleme valmis osalema ka võimalike töögruppide töös.

	
Lugupidamisega	

	
	
(allkirjastatud digitaalselt)	
Karl Sander Kase	
abilinnapea